城乡基本公共服务均等化研究述评

来源:用户上传      作者: 朱敏青 徐育才

　　[摘要]城乡基本公共服务均等化是我国基本公共服务均等化的重要内容之一。国内学者围绕城乡基本公共服务的内涵和范围、城乡基本公共服务均等化的内涵和标准、非均等化的成因及对策进行了广泛深入的研究，取得了不少成果，但仍存在一定的局限性。本文梳理了制度的研究视角和治理的研究视角，并在此基础上提出未来城乡基本公共服务均等化研究的对策建议。
　　[关键词]城乡基本公共服务 均等化 城乡差距
　　[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）01-0056-04
　　[基金项目]广东省哲学社会科学“十一五”规划学科共建项目“城乡基本公共服务均等化视角下的‘村改居’社区治理”（09GF-01）的阶段性成果。
　　[作者简介]朱敏青（1980―），广东佛山人，佛山科学技术学院讲师，研究方向：公共行政；徐育才（1962-），湖南华容人，佛山科学技术学院副教授，博士，研究方向：公共管理与人力资源管理。
　　
　　一、城乡基本公共服务的内涵和范围
　　
　　1. 直接使用公共服务的内涵和范围。大部分学者把城乡公共服务看作是公共服务的一个部分，这部分研究首先从“基本”的含义出发，认为基本公共服务中的“基本”是指一旦供给被中断，经济就会出现局部或者全面的崩溃。因此基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展水平，为保护公民个人最基本的生存权和发展权而规定的，是与民生密切相关的一定发展阶段上最低范围的公共服务。其具体内容会随着一国经济社会发展水平以及公共财力水平、社会公共服务需求的变化而变化（邵明昭，张念明，2010）。现阶段应将基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等关乎民生的基本公共品与服务列入基本公共服务的范围（李一花，2008）。也有学者认为对城乡公共服务的研究关注点应与对公共服务其他部分的研究有所区别。如包兴荣（2006）认为政府公共服务主要可分为维护性公共服务、社会性公共服务两种。城乡公共服务差距突出表现在农村公共教育、公共医疗和社会保障等社会性公共服务产品供给水平远远落后于城镇。因此，对城乡基本公共服务均等化的研究应关注于社会性公共服务的均等化。
　　2. 将农村公共服务、城市公共服务与公共服务其他部分区分开来。王谦（2008）认为农村公共服务与城市公共服务之间是有区别的。农村公共服务是指为农村居民提供，满足农业、农村发展和农民生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。城市公共服务是指为城市居民提供，满足城市居民生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。就农村公共服务和城市公共服务的具体内容而言，有城乡共需型公共服务和城乡差异型公共服务。城乡共需型公共服务是指为农村居民和城市居民共同需要，具有同等意义的公共服务，一般也是对社会公众的生存和发展具有基础作用的公共服务，如公共安全、基础教育、基本医疗卫生、社会保障等。城乡差异型公共服务是指由于城乡经济社会发展状况、地域环境、人文风俗等方面的不同，农村居民与城市居民在需求方面存在差异的公共服务。满足农村居民公共需要的农村公共服务项目，如农业基础设施、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、小流域防洪防涝设施建设、技术培训、农业信息服务、农村中小水利设施等。满足城市居民公共需要的城市公共服务项目，如城市规划、城市公共基础设施、科学研究、公共交通系统等等。
　　
　　二、城乡基本公共服务均等化的内涵和标准
　　
　　1. 城乡基本公共服务均等化的内涵。大部分学者从三个方面论述了均等化的内涵：一是机会的均等化，城乡居民享有公共服务的机会均等；二是结果的均等化，无论居民居住在何地，身份为何种，所获得的公共服务在数量和质量上都应大致相当；三是公民的自由选择权。同时研究者也注意到城乡基本公共服务均等化的相对性和阶段性。如邵明昭、张念明（2010）认为城乡基本公共服务均等化是指国家的公民无论居住在城市还是乡村，政府要为全体居民提供基本的、在相同阶段具有相同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。首先，城乡公共服务有统一的制度安排，将城乡公共服务差距控制在合理的、可以接受的范围之内。其次，城乡公共服务均等化应表现为在城乡共需型公共服务方面实行均等供给，而在城乡差异型公共服务方面实行差异性供给。最后，城乡公共服务均等化应当以城乡居民的需求为导向，尊重城乡居民的自由选择权。
　　2. 城乡基本公共服务均等化的标准。大部分学者用发展的观点来看待均等化的标准，基本公共服务均等化的标准不是一成不变的，它根据经济发展水平和财力水平的变化而变化（贺瑞珍，2010）。李一花（2008）认为均等化的标准有三种理解：一是最低标准，即要保底。二是中等标准，即政府提供的基本公共服务，应达到平均水平。三是最高标准，即全国各地基本公共服务水平的结果均等、水平一致。在经济发展水平和财力有限的情况下，最初的均等是最低标准的或是保底的均等，然后提高到中等水平，最后是趋向于结果均等。王谦（2008）也指出实现城乡公共服务均等化要分层次分阶段进行，不同的阶段要有不同的均等化标准和目标。以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据，当前实现城乡公共服务均等化的内容应该主要包括两个方面，一方面是实现包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障在内的社会性公共服务城乡均等化。另一方面是在努力实现上述公共服务城乡均等化供给的同时，也必须从农民的现实需求出发，注重提供目前农民急需的、具有农村特殊性的、促进农业现代化的公共服务，增加诸如农村基础设施、农业信息、农业科技服务和技术培训等公共服务项目的供给。
　　在基本公共服务均等化标准的阶段性上，也有学者提出了不同地区之间城乡基本公共服务均等化标准应有所差别。如刘流（2010）认为基本公共服务供给水平根据现阶段我国城乡基本公共服务供给、需求情况以及公共财政构建中的特点应选择由各个省制定差异化的均等化标准，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
　　
　　三、城乡基本公共服务非均等化成因及对策
　　
　　（一）制度的研究视角
　　主要从四个方面来研究：
　　1. 城乡基本公共服务的供给制度。此类研究认为我国长期实行优先发展重工业的非均衡发展战略，特别是在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡”、“重工轻农”的“差异”管理体制下，政府通过索取大量的农业剩余来支持工业化、城镇化建设，其对农业、农村的“多取”、“少予”及向城市过度倾斜的国民收入分配格局，“二元性”的城乡基本公共服务供给制度导致了城乡基本公共服务供给的非均衡化（罗静，2010）。因此，大部分学者提出应当合理地进行制度设计或创新，建立城乡统筹的基本公共服务供给制度，变农村公共服务的制度外供给为制度内供给，让政府承担起农村公共服务供给的主要责任，以制度框架来促使城乡基本公共服务的均等化，包括调整现有的国民收入和利益分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制；建立城乡一体化的户籍管理制度和社会保障制度。
　　2. 公共财政制度。此类研究通过对公共财政制度的剖析来寻求城乡基本公共服务非均等化的原因及其解决路径。农村基本公共服务供给结构处于失衡状态，究其原因一是财政支出结构偏颇。长期以来我国城市的公共服务产品和设施由国家提供，而广大农村公共物品供给的主要资金来源是农民自我承担、自我供给。另一方面，我国财政资金用于农业行政事业单位的管理费用远远大于对农业生产部门的投入。二是财政支农重点模糊。财政支农资金用于基础建设的份额远远大于对农业科技三项费用的投入。三是财税体制不合理。中央的税收权利扩大，但用于城乡基本公共服务投资支出的责任偏小，地方则税收权利缩小，而财政用于城乡基本公共服务支出的责任偏重，中央与地方的事权范围模糊。

　　完善公共财政制度的途径包括以下几个方面：一是调整财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜；调整财政支农资金分配结构，扩大农村公共服务支出比重；二是进一步完善省级以下财政管理体制，增强基层政府提供公共服务的能力。积极推进省直管县的财政管理体制改革，加大乡镇财政管理体制改革力度；三是通过分税制、转移支付等制度确保财权与事权相匹配。通过严格的法律程序规范各级政府间的财政支出责任，通过支出划分、收入划分与转移支付“三位一体”的综合手段，使地方政府缩小事权壮大财力。
　　3. 政府之间的权责划分。此类研究认为目前中央与地方政府在提供公共服务中承担的角色与责权利的划分上不尽合理，是城乡基本公共服务非均等化的重要原因。因此，在转变政府职能的基础上，应力求厘清中央与地方政府在公共服务提供上的权责关系，明确界定各级政府提供公共服务的责任和范围。如包兴荣（2006）认为必须切实转变发展观念进一步转换地方政府职能。按照建立公共服务体制的要求，推进县乡政府改革和事业机构改革，加快实现政府由管制型向“规制―服务”型职能的转变。
　　4. 干部考核制度。各类研究一致认为现行的干部考核制度不利于城乡基本公共服务的均等化，我国自上而下的政府官员考核体系与政绩“唯GDP”指标，导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给农村基本公共服务的利益驱动（罗静，2010）。因此改革现行的干部考核制度是推进城乡公共服务均等化的必要措施。城乡公共服务均等化的视角下对政府官员绩效进行评价的基本思路应包括两点：一是对政府官员的评价应该注重基本公共服务的供给。尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并逐步增加其权重；二是建立基本公共服务的问责制度。把公共服务指标纳入干部考核体系，加强政府对基本公共服务供给的监管职责（贺瑞珍，2010）。
　　（二）治理的研究视角
　　治理视角的研究可以分成两类：
　　1. 建构顺畅的需求表达机制。研究者认为公共服务提供的困境是由于缺乏多元利益主体的参与，并且主要原因是多元主体之间基于合法性认同基础上的横向沟通出了问题。作为委托人的农民，其文化素质不高，信息获取困难的状况与政府拥有完善的信息资源形成鲜明对比，造成双方信息不对称。代理人凭借独有信息，其行为经常偏离委托人的利益最大化目标。同时，村民自治体制不完善与农民组织化程度低又致使农民群体缺乏有效的组织形式和足够的政治力量与作为代理人的政府抗衡，从而无法与政府进行对等谈判，也无法对政府的强制性供给行为进行有效约束。
　　治理理论的研究视角强调多方主体之间平等的协商与谈判，并通过在多方主体之间建立起良好的沟通机制共同来解决问题。主要是通过提升农民组织化程度，建立顺畅互动的农村公共服务需求表达机制。
　　2. 鼓励多元的公共服务提供主体。以民间力量推动基本公共服务的均等化，具有成本低、见效快的优势，因此学者们建议打破民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，以民间力量推进城乡基本公共服务的均等化。公共物品的投资与提供要克服由政府全包的单一模式，实行以政府为主导，社会、民间与市场的多元合力联动的服务模式（潘义勇，2010）。鼓励在基层建立各类半官方及民间的公共服务提供组织。构建多元的公共服务机制，尽力吸引各种非政府组织加入到公共服务供给中来。各级地方政府应根据相关产品和服务的性质、特点及成本和效益，选择恰当方式来提供公共服务（允春喜，2010）。
　　
　　四、总结及展望
　　
　　1. 对城乡基本公共服务的内涵和范围的界定，相关的理论和事实依据相对不足，城乡基本公共服务均等化的标准有待进一步细化。
　　2. 制度分析视角的研究充分注意到了外部结构性因素对城乡基本公共服务供给的重要影响，并将解决的路径锁定在制度之上，这为城乡基本公共服务均等化的分析提供了一个非常好的逻辑起点，但也有较明显的局限。一方面，城乡基本公共服务均等化中的制度研究，主要停留在对制度的一般化理解基础上。另一方面已有的研究对于制度的理解主要局限于作为“明文限定的规则和规范”，忽视了制度的丰富内涵，这在客观上导致了许多研究仍停留在形式的层面上，缺乏对实际运行中的公共服务供给的深刻观察和思考。
　　3. 治理分析视角为城乡基本公共服务均等化提供了更多的选择，但是这些成果主要只是介绍了一些新的公共服务提供形式，缺乏对公共服务提供体制创新更深层次的探讨。从这个意义上来说，治理理论只是为实现城乡基本公共服务均等化指出了一个方向，却远未能提出细致的分析路径。
　　综上所述，后续的研究可以考虑从以下的几个方面进行：
　　第一，城市公共服务、农村公共服务与公共服务的其他部分有其一致性，但也有各自特殊的地方，将三者特别是城市公共服务和农村公共服务区分开来，使得在推进城乡基本公共服务均等化的时候更具针对性和有效性。同时将均等化的标准进一步细化，不同地区之间按照自身的发展状况制定不同的标准和路径。
　　第二，未来可以系统地运用制度经济学完整的分析逻辑和工具，来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究。另一方面，要全面理解制度的丰富内涵，除外在刚性的规范之外，可以从内在规范的角度出发，寻求各级政府是否有共享的基本价值体系及其元规则，以及这些内在制度对政府公共服务提供的影响和重构。
　　第三，治理的研究视角为城乡基本公共服务均等化提出了一个可持续发展的方向，也就是通过合作寻求城乡基本公共服务提供的解决方案，但治理的研究视角需要进一步说明如何在实践中构建多元主体的合法性问题。多元治理主体之间的界限和责任问题应当如何解决、如何建立多元主体合作形成的自主网络和相互沟通机制。根据我国目前的现状，政府主导其他主体参与的治理模式应该是较为恰当的选择。
　　第四，在城乡基本公共服务均等化的众多研究中，实证研究相对匮乏。未来的研究可通过大样本的实证研究或案例研究进一步考察城乡基本公共服务均等化的实际效果。
　　
　　［参考文献］
　　[1]邵明昭，张念明. 城乡一体化与基本公共服务均等化[J]. 中共山西省委党校学报，2010（4）:71-74.
　　[2]李一花.城乡基本公共服务均等化研究[J].税务与经济，2008（4）:33-37.
　　[3]包兴荣. 社会公正话语下的城乡社会性公共服务统筹刍议[J].四川行政学院学报，2006（3）:70-73.
　　[4]王谦.城乡公共服务均等化的理论思考[J].中央财经大学学报，2008（8）:12-17.
　　[5]贺珍瑞.对新时期城乡基本公共服务均等化问题的思考[J].理论导刊，2010（4）:16-18.
　　[6]李一花.城乡基本公共服务均等化研究[J].税务与经济，2008（4）:33-37.
　　[7]刘流.实现城乡基本公共服务均等化的模式选择[J].贵阳学院学报，2010（2）:41-45.
　　[8]罗静. 城乡基本公共服务非均等化与行政障碍――一个制度分析框架[J].2010（2）:5-7.
　　[9]潘义勇.城乡基本公共服务均等化与事权财权匹配改革探讨[J].岭南学刊，2010（5）:75-78.
　　[10]允春喜.城乡公共服务均等化：意义、问题与对策[J].科学与管理，2010（3）:9-14.
　　
　　A Review of Literature on Equal Basic Public Service between Urban and Rural Areas
　　Zhu Minqing, Xu Yucai
　　(Foshan College of Science and Technology, Guangdong Foshan 528000 )
　　Abstract: Equalization of basic service in urban and rural areas is one of the most important aspect of equalization of basic service. The research that has been done on definition and scope of the basic service in urban and rural areas, the definition and criteria of the equalization of basic service in urban and rural areas, the causes and measures of non-equalization can be clarfied into two angles, but both have defects. The research on instuitons should give more concerns to the comprehensive knowledge of instutions. On the other hand, the research on governance should explain how to construct the legitimacy of multi-subject.
　　Key words: basic service in urban and rural areas; equalization; gap between urban and rural areas
　　
　　（收稿日期: 2011-11-16 责任编辑: 廖令鹏 ）

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