天津市小升初就近入学政策分析
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摘要：天津市“就近入学”政策的执行是一个政策系统内外众多因素交互作用的过程。从政策效果评估的视角出发，通过史密斯过程模型对天津市的“就近入学”政策的实施现状进行分析，并探讨这一政策在实施过程中出现的问题，并提出相关政策建议，以使其更好地体现义务教育的公共性和公益性，进而促进我国的基础教育政策的不断完善。
关键词：就近入学 史密斯模型 义务教育
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）24-0152-02
基础教育阶段的教育均等化包含两个维度：一是全纳，二是公平。小学升初中的学校选择问题一直是体现教育公平的重点和难点。因处于义务教育的阶段，每个人教育机会的平等成为政府办公所强调的重点，但是如果我们从起点、过程、结果三个维度界定教育机会的均等，小学升初中的学校选择问题就存在教育机会起点不平等的问题。天津市在2015年对小升初政策进行了重大调整，强调只要是公立校，都必须采用摇号或者直接对口直升的方法进行招生，明确禁止自主择校、学校私自设置面试招生的行为。与此同时，在政府的相关文件中有明确的规定，禁止公办义务教育学校以自行组织的考试的成绩分班，设置重点班。
政策的出发点是不容置疑的，是希望能够更好地促进教育公平，但该政策在具体实施过程中受到社会质疑。“就近入学”政策出现的问题到底是什么？“就近入学”政策的实施是否实现了预期目标？或者说是否在某种程度上实现了教育公平？是否在某种程度上偏离了政策的初衷？对这些问题的解答将是本文研究的重心所在。
一、史密斯分析框架下的天津市小升初就近入学政策
史密斯政策分析模型有四个关键因素，即理想政策、执行机构、目标群体和政策环境，这些因素不是相互独立的，而是相互作用、对政策实施产生相同影响的;它们通过互动形成紧张局势，将导致决策者不会预先考虑实施的后果。本研究应用该模型分析天津市就近入学政策的这四个要素所产生的张力是否影响到了政策的进一步执行，“就近入学”政策是否符合政策设立的初衷，有无改进的地方。
（一）理想化政策
依据史密斯模型，理想化政策作为影响政策执行的第一重要的因素，主要考虑其合理性和可行性。
1.政策初衷的合理性与政策制定的不合理性
“就近入学”入学政策的初衷是毋庸置疑的：既希望能够满足义务教育阶段所有学生在享有受教育的权利上的机会均等要求，又希望不同资质的初中可以有均等的获取优秀学生的机会。换句话说，政策的实施初衷在于实现义务教育的起点公平，从而促进学生和学校的均衡发展。从经济角度进行分析，“就近入学”政策使得学生的通勤时间缩短，节约了因为上下学而产生的交通费用。除了减少了金钱和时间上的投入外，路程上的缩短一定程度上保障了少年儿童往返家校之间的安全，从长远角度来看对于社会是有积极意义和影响的。因此，有充分的理由判断政策初衷是合理的。
但是“就近入学”政策的制定也存在一些问题。尽管“就近入学”政策在一定程度上取得了权利正义，但无视“能力公正”和“需求公正”，这在某种程度上也是不公平的体现。
2.政策制定的可行性和有效性
通过分析天津市教委2015—2019年發布的相关文件发现，天津市“就近入学”政策在2015年进行了重大调整，通过几年的政策演化，不仅确定政策的方向，在具体的实施手段、程序方面也日趋完善，如加强中小学学籍管理系统的建设，使其能够记录并且追踪学生的入学过程从而有效地实施监管;在对学生进行学籍管理的同时也做到及时准确地向社会公布相关政策;建立了“天津市义务教育入学管理平台”，从信息化管理监控的角度不断完善天津市“就近入学”政策的具体实施方法。
但是针对出台文件中所强调的具体实施方法从其可行性和有效性角度分析，仍存在理想与现实之间的矛盾。
自1986年《义务教育法》的出台至今，对于“就近入学”的范围就有明确的解读，“就近”不是指直线距离最近，而是指学生选择由政府根据一定标准划分的所属地段学校。那么这种划片标准是否合理是值得我们探索的问题。以天津市市内六区为例，通过相关统计数据分析不难发现，划片并没有真正实现所谓的学生同等机会进入重点学校的目标，和平区的小学比其他区的小学有更大的机会进入重点初中，各区划片后基本能保持片内小学的学生上重点初中的概率在20%到30%之间。各区片内横向比较，不同片内小学的学生上重点初中的概率的差距基本在10%到20%之间，但是也存在如河东区第二片内学校划分未出现重点初中的问题。
由此可以看出，划片就近入学在一定程度上实现了教育公平，但同时仍有明显的缺陷。同时分析数据只是计算了片内重点初中与片内小学的比例，未考虑各个小学的人数，因此我们可以猜测实际实施效果可能比数据所反映的差距更明显。
（二）执行机构
政策执行过程中第二个关键性的因素就是执行机构的结构完善性、主管领导的管理方式和政府工作人员的执行能力等。执行机构在政策执行及其效果问题上起着决定性作用。从执行机构层面进行分析，天津市“就近入学”政策所存在的问题主要集中在以下几个方面：
1.对政策执行的复杂性认识不足，政策执行工具单一
目前，公众对于政策执行的质疑主要集中在随机分配和划片的标准上。“就近入学”政策所追求的教育公平的实现应该体现在政策的执行中，实际上这是一个很复杂的问题。目前采取的手段就是划区分配和电脑派位，执行的步骤过于简单，将复杂的实现教育公平的政策简单化，同时也带来了很多问题。
2.缺乏配套的法律法规的支持
目前“就近入学”政策的实施之所以被质疑，一个关键的原因在于“就近入学”政策没有从法律层面被强化，没有具体的法律依据。换句话说，对于违反“就近入学”政策原则的违法行为，相关法律法规并没有明确的处罚规定，从某种程度来说该政策的实施缺乏刚性。 3.完善监督机制
尽管天津市不断完善中小学学籍管理系统的建设，但是目前我们并没有看到其实施效果，也就是说天津市政府有希望建立制约和监督机制的想法，但是其具体操作细节并不明确，并没有真正的落实，因此健全就近入学政策实施的监督机制，对政策执行制定严格的责任明细还是非常有必要的。除了责任的明确，监督和制约机制也不能单一，应该实施多元化的监督制约机制。
（三）目标人群
在史密斯过程模型中目标群体的态度和行为也是关键影响因素，在这里首先考虑的是目标群体对就近入学政策的满意程度。关于目标群体的324份问卷调查的结果显示，37.93%的家长对就近入学政策的实施表示不满。进一步分析可以看出，不同社会层次的家长和学生的满意程度有较大的区别。处于社会中上层的家长最为不满，处于社会中间层次的家长满意度居中，处于社会中下阶层的家长满意度最高。社会不同阶层对于“就近入学”政策的认知存在明显差异，而这种认知的差异可能对政策的实施有一定负面影响。目前，一些家长对孩子教育更为重视，更关注教学质量，他们既担心就近入学不能保证孩子得到最优质的教育资源，也担心环境对孩子的影响。而还有一些家长因为自身工作原因对孩子教育的关注度不够，他们认为就近入学最大的好处就在于孩子离家近，接送方便，而不太关注教育质量，认为只要学校质量不太差即可。可见，不同家长对政策的需求差异比较大。
（四）政策环境
史密斯指出政策环境包括政治环境、经济环境和社会文化等方面。从社会文化的角度进行分析，“就近入学”政策之所以在实施的过程中面临很大的问题，与目前的应试教育观念有着很大的关系，也就是说公众对于教育的态度影响着政策的实施。“就近入学”政策执行难以实现其预计的效果，也是受到应试教育模式和精英教育观念的因素影响。尽管目前中国强调选拔与筛选高素质人才，但是义务教育阶段教育的重点职能还是应该在于促进每一个学生均衡发展。但是，目前的应试教育迫使学生和家长不得不选择好的初中，因为重点初中的学习环境和师资力量的引导是学生升入重点高中以及重点大学的关键点。这种应试教育的連续性要求学生和家长必须在起点就获得最好的资源，否则就会失去优势地位。随着精英教育观念深入人心，使得本就有限的优质教育资源更加稀缺，稀缺的教育资源加剧了择校竞争与学生的负担，使得“就近入学”政策的推动阻力重重。
二、走出困境：天津市“就近入学”政策的路径选择
为了使得天津市“就近入学”最大程度实现其初衷，基于研究结论提出如下优化路径：
（一）均衡配置教育资源
不容忽视的优质教育资源的差距是“就近入学”政策面临的最大困境。为了均衡教育资源，缩小校际差距，扩大优质教育资源供给，需要考虑两个方面：一是硬件配置的均等化。这要求政府尽快统一学校建设标准，加大对于普通初中的财政扶持力度。二是师资的均衡配置，建立、健全教师交流轮岗制度，使教师轮岗交流常态化，这是缩小校际差距的关键。
（二）支持发展优质民办中学
就近入学政策关注“机会公平”，却忽视了“需求公正”和“能力公正”，优质民办中学的发展可以在一定程度上解决这一问题，比如民办中学设立奖学金制，让低收入家庭的优秀学生获得与其能力匹配的教育资源。政府应在相关的政策层面对优质民办学校进行支持。
参考文献：
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责任编辑：张正吉
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