地方科研项目绩效评价指标体系设计

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　　摘 要： 随着我国全面实施预算绩效管理工作的推进，有关部门对科研项目绩效评价提出了明确要求。但目前科研项目绩效管理理论建设尚未成熟，多数研究集中在奖惩办法、资金使用和经费监管角度，科研人员绩效管理意识亦尚未树立。本文从地方科研项目管理角度，结合实际情况分析了科研项目绩效管理面临的困境，提出了绩效评价指标体系设计的具体建议。
　　关键词： 地方科研项目;绩效评价指标体系;预算管理
　　中图分类号： G311;F812.3 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2020）01-0070-04
　　一、背景与研究意义
　　2018年9月1日，中共中央和国务院发布《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”[1]，将预算绩效管理推到了前所未有的高度。同年7月18日，国务院发布了《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号），强调“强化科研项目绩效评价”，推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，严格依据任务书开展综合绩效评价，并加强绩效评价结果的应用[2]。科技部也于2018年12月14日印发《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》，要求对国家重点研发计划项目执行绩效评价工作，工作分为课题绩效评价和项目综合绩效評价两个阶段，在完成课题绩效评价的基础上开展项目综合绩效评价[3]。科研项目资金几乎全部来自于财政资金支持，即便是横向课题，根据上述文件精神，强化科研项目的绩效管理工作是必然的趋势。
　　纵观国内外学者的研究，对科研项目绩效评价的理论探索和方法论证虽已取得了一定的进展，但绩效评价模型的理论建设尚未成熟，研究更多集中在奖惩办法、资金使用和经费监管角度，绩效评价指标体系仍在构建，各项指标绩效标准和计分方法还不够清晰。科技部“工作规范”也仅规范了国家重点研发计划项目的绩效评价工作。本文试图从地方开展工作角度，对绩效评价指标体系的设计提出可操作的建议。
　　 二、地方科研项目绩效评价指标体系设计
　　目前，我国科研类项绩效管理工作尚处于起步阶段，除传统的科研项目申请表外，科研管理部门尚未要求同步申报绩效目标，科研人员绩效管理意识和编纂绩效目标能力均有待加强。而事后绩效评价时使用的指标体系，应根据项目事前申报的绩效目标制定，故从开展工作的角度，科研项目绩效评价指标体系的设计应分为两部分：立项时申报的绩效目标和事后评价的绩效指标体系。
　　1.立项时申报的绩效目标
　　我国财政支出绩效评价工作已开展多年，参考财政支出绩效评价项目实践经验，在科研项目立项时申报的绩效目标应以产出指标和效益指标为主。产出指标包括数量指标、质量指标、成本指标和时效指标4个三级指标，其中数量指标、时效指标可明确要求定量指标，数量指标如完成基础研究、关键技术、产品研发、资源库建设、成果转化，论文发表及引用次数、人才培养方案、课程标准制定等，时效指标如以上各成果完成时间、研究期内各阶段进度等，质量指标则根据项目具体情况，体现创新的质量和贡献度。效益指标包括经济效益、社会效益、可持续发展能力等，重点体现通过本科研项目带来教学能力、科技能力创新情况，服务区域经济、助推产业升级情况，对社会公共服务的促进效应等。
　　科研项目绩效目标申报表格设计如下：
　　 2.绩效事后评价指标体系
　　在执行科研项目事后绩效评价时，指标体系中除立项时申报的产出和效益指标外，还应根据科研项目管理方式相应设置投入管理和过程管理类评价指标。事后评价宜采用百分制，原则上投入、过程指标两类总权重不超过40分。
　　投入管理以评价项目申报的绩效目标的合理性和明确性为主，对绩效目标编制情况给出明确的反馈，促进绩效目标编制水平的提升;同时，还可对实现项目绩效目标的能力和条件进行评估。过程管理以评价项目过程可控性为主，应根据各单位科研项目管理规定设置。加强项目关键环节考核，项目实施进度严重滞后或难以达到预期绩效目标的，及时予以调整或取消后续支持。在实践操作过程中，可安排“事中”环节的绩效监控，并通过绩效监控结果对过程管理的评价予以支撑。
　　基于此，设计评价指标体系如下：
　　 三、地方科研项目绩效管理困境
　　虽在前文对绩效评价指标体系的设计作了建议，但推进地方科研项目绩效评价工作目前仍存在一些现实问题。
　　1.研究成果高度不足，科研成果难以转化
　　科研项目立项的数量和级别是衡量科研能力的直接标志[4，但对于地方科研工作来说，科研项目以基础研究与应用基础研究类项目居多，技术和产品开发类项目和应用示范类项目相对较少。研究成果高度不足和地方经济发展的局限性，使科研成果市场化能力较弱[5];同时教研项目获奖数量较少，甚至不存在获奖一说。如此，考核最后很可能沦为对数量的考核，更体现质量、效果的如成果转化情况、可持续发展性可能无从考核。
　　2.存在“挂名”情况的干扰
　　科研项目申报时，申报的团队成员在申请成功后往往因为种种主客观原因不按照分工进行实质性研究，甚至不参与实质性研究，是地方科研项目的普遍现状。由于此类“挂名”情况参差不齐，绩效考核的对象无法有效界定。同样的课题研究内容，课题组成员数量增多意味着绩效的上升还是下降？若团队成员仅少部分真正从事研究，对整体团队的绩效考核未免不合适;但若仅考核项目负责人，在团队成员真正按照分工共同完成研究工作时又有失公平。
　　3.财务管理方式的制约
　　地方科研项目经费的使用普遍采用结题后报账制，即完成研究内容，经科技部门评审结题后，允许按照支持金额到财务部门报账。由于课题组在结题之前无法获得项目资金，因此实际的资金使用与项目研究过程脱节。对于科研管理部门而言，在项目结题之前拨付资金又无法对项目产生有效约束，确实是不得已而为之;对于课题组而言，课题在研时无资金支持，何谈绩效，又何谈绩效管理。在财务管理层面，又容易导致“突击花钱”的效果，而这恰恰也是预算绩效管理亟待解决的问题。 　　4.人才培養纳入绩效难以考核
　　在地方科研项目的申报人中，地方高校和医院占据了一定的比例。对于此类项目，做科研的目的可能更多地落脚于提高教师、医师的专业知识和技能，进而带来人才培养质量的提升。然而，人才培养质量的衡量应该是一个系统工作，无论是横向上衡量指标的完整性、科学性还是纵向上衡量时间的长度要求，都不是一个科研项目能够涵盖的。故很难制定出与项目研究内容、项目资金量相匹配的人才培养质量指标或效益指标。
　　四、地方科研项目绩效管理建议
　　在确定一个科学、可行的绩效评价指标体系作为推进起点的基础上，对地方科研项目绩效管理提出如下管理建议：
　　1.绩效管理
　　绩效管理推动的首要任务是在“事前”阶段申报绩效目标，但科研项目种类繁多，绩效评价指标的制定尚无成熟理论支持，同时课题负责人绩效管理理念建立也需要时间。建议地方科技部门建立科研项目绩效目标指标库，对项目申报人给出具体、可操作的指标建议，同时明确必设指标，如以论文、著作、调研报告为主要成果的，必须设置相应的数量指标;如以科技能力创新、助推产业升级为主要目标的，必须设置相应的经济效益、社会效益指标。指标不求多，但一定要内容明确，可考核。
　　对于周期长的项目，引入“事中”监控机制，做实项目研究过程的同时，为“事后”绩效评价过程管理指标评价提供依据。
　　强调“事后”绩效评价的结果应用。绩效评价结果应作为项目调整、后续支持的重要依据，以及相关研发、管理人员和项目承担单位、项目管理专业机构业绩考核的参考依据。对绩效评价优秀的，在后续项目支持、表彰奖励等工作中给予倾斜。在评定职称、制定收入分配制度等工作中，应更加注重科研项目绩效评价结果，不得简单计算获得科研项目的数量和经费规模。
　　2.预算管理
　　将项目经费嵌入信息化管理平台[4]，项目负责人可随时查看项目预算执行情况和实施额度，体现出对项目经费的可支配性。项目研究过程中，可根据需要，在预先申报的范围内、在项目批复的额度内报账，切实将资金支持与项目研究过程结合起来，为发挥资金的绩效提供可行性。
　　若项目研究未达预期或进度滞后，同时资金使用率低又无正当理由的，应根据新《预算法》精神，对项目资金予以收回并统筹安排。绩效评价的目的在于通过评价过程及结果应用，提升项目团队的绩效意识，进而提高科研项目的绩效水平。本质上绩效管理仍是预算管理的组成部分，若能通过预算管理盘活资金，提升资金的使用效率，不失为提高绩效的直接手段。
　　 [参考文献]
　　[1]中共中央、国务院.中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见[Z].2018-09-01.
　　[2]国务院.国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[Z].2018-07-24.
　　[3]科技部办公厅.国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）[Z].2018-12-14.
　　[4]盛安琪，蒋和容，张润泽，杨岩，李华.财政科研项目绩效评价指标体系构建研究[J].中国管理信息化，2019，22（23）：107-109.
　　[5]程嘉祥，吴晓玫.高校科研经费投入使用绩效问题研究[J].江苏商论，2019（12）：88-90.
　　 Abstract： With the promotion of the comprehensive implementation of budget performance management in China， relevant departments have put forward specific requirements for the performance evaluation of scientific research projects. However， the theoretical construction of scientific research project performance management is not yet mature. Most researches focus on reward and punishment methods， fund use and fund supervision， and researchers’ awareness of performance management has not yet been established. From the perspective of local scientific research project management， this paper analyzes the dilemma of scientific research project performance management in combination with the actual situation， and puts forward specific suggestions on the design of performance evaluation index system.
　　 Key words：  Local scientific research projects， Performance evaluation index system， Budget management
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