电子商务平台外卖食品安全法律问题探析
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作者:王银行
摘 要：电子商务平台外卖为消费者带来了便利，但也带来了食品安全无法保障的风险。本文拟从健全和落实电子商务平台外卖各个环节法律法规的角度对保障食品安全提出建议，以期能促进监管制度的完善，规范电子商务平台外卖行业运营。
关键词：电子商务平台外卖; 食品安全; 法律制度完善
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2019）10-164-002
一、电子商务平台外卖发展现状
网络时代改变或重塑了几乎所有的行业，就连最难“上网”经营的餐饮业也不例外。搭上电子商务平台外卖的新航线，“外卖”成为了很多餐饮店营业收入的主要增长点。点开手机里的外卖APP，各种美食尽在眼前，动动手指，外卖就会送上门;打开微信“朋友圈”，微商们的各色菜品更扑面而来。随着近几年智能手机和社交网络的普及，通过外卖订餐、通过微商购买各类食品，已成了年轻人惯常的消费方式。
但在一片喧嚣的市场背后，电子商务平台外卖行业的发展却多有失范。比如2016年3月15日，央视“315”晚会曝光在“饿了么”网站上，存在着商家虚构地址、上传虚假实体照片等情况。并且一些商家店面卫生状况令人堪忧，甚至是无照经营的黑作坊。还有百度外卖的“扬州炒饭吃出蟑螂”、饿了么的“吉野家套餐出现蟑螂”、美团外卖的“小馋猫吃出木炭”等系列事件，一下子将电子商务平台外卖的食品安全问题推到了风口浪尖。
考察问题频发的电子商务平台外卖行业，不难发现目前存在的问题主要有以下几点：首先是餐饮经营者自身的问题。比如有些经营者不具有经营资质和能力，甚至连合法的实体运营点都没有，开设黑作坊后通过微信、电话等方式与客户直接进行网络食品交易。这种经营模式严重扰乱了市场，侵害了消费者的权益，但又处在食品监管的盲区，是危害最为严重的一种。也存在餐饮经营者是“三小”（小摊贩、小作坊、小餐饮）食品加工者，他们或许有相应的资质，但难以对消费者产生号召力，就着力通过第三方平台进行交易，比如借助美团外卖、大众点评、百度外卖、口碑外卖、饿了么等这些平台来销售食品。在此种模式下，从事电子商务平台外卖的经营者需要填写店名、联系方式、配送方式等，一般也需要提供符合国家法律法规要求的经营许可证照，包括但不限于营业执照、餐饮服务许可证等。一般商家选用这种模式是最多的，但因为这些店铺多存在委托加工、随时撤店等不利于消费者维权的状况。
其次是网络平台的监管问题，比如央视“3·15”晚会曝光在“饿了么”网站上存在着商家虚构地址、上传虚假实体照片等情况，就是网络平台对商户信息审核不严、监管不力造成的。顾客和商家的信赖利益，主要是靠网络平台构建起来的，网络平台存在严重失范的情况下，顾客面临的是资质、信誉可能存在严重失真的商家，电子商务平台外卖就成了一场没有外衣的“裸奔”。从事电子商务平台外卖服务的经营者具有极大的隐蔽性，顾客无法确认商家是否真正拥有经营资格，只能凭借对交易平台的信任选择商家，平台如果不能保证商家是否拥有经营资格、是否存在借用委托加工和挂靠营业执照的情况，电子商务平台外卖的食品安全也就无法保障。当然，除上述问题之外，还有立法不健全、监管部门权责不清晰、执法不严格等多种原因，也是造成电子商务平台外卖行业混乱、食品安全难以保障的重要原因。
二、电子商务平台外卖存在的法律问题
1.立法滞后，存在无法可依的问题
针对电子商务平台外卖目前尚无专门性的法律法规和规章，这是导致电子商务平台外卖市場混乱、食品安全无法保障的根本原因。虽然在我国的法律体系中，《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律都对食品安全等问题做出了相应的规制，但因为电子商务平台外卖作为一个新生事物，其表现形式多种多样，花样翻新层出不穷，这些法律往往存在漏洞或滞后等问题。比如于2015年10月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》，虽然对网络食品交易等当前食品监管中存在的难点问题都有涉及，其中第六十二条和第一百三十一条分别强调了第三方平台的责任，不仅要审查许可证，对违法商户还要及时制止、报告、停止服务，这在一方面会促使第三方平台加强审核力度，但是该法对如何认定主体资格、形式审查，还是实质审查等问题，都缺乏具体要求，形成了法律上的空白。
2.政府监管执法不严
首先是被动监管，网上订餐采取线上线下相结合的经营方式的特殊性，使得很多商户“神龙见首不见尾”，较强的隐蔽性使得工商管理部门、食药监管部门难以对商家进行切实有效的监管。但这不是“睁一只眼闭一只眼”、“不举报不监管”等被动监管的充分理由。目前的监管模式是“消费者举报或媒体曝光——公众关注，事态扩大——相关部门跟进调查——关停整顿不良商家”。另一方面，食药监管部门的资源有限，在网络外卖食品安全监管方面投入不足，无法进行有效的监管，从而出现了政府监管失控。而且现阶段食药监管部门还缺乏应有的长效监管机制，一些监管人员在检查和执法过程中敷衍了事、工作表面化、怠于履行监管职责，这也进一步削弱了相关部门的监管力度。比如在《中华人民共和国食品安全法》中，法律将本属于行政机关的监管责任让渡给第三方平台，第三方平台对申请开店的主体信息审查多流于形式，因此平台的疏忽很可能为非法经营的经营者提供了便利的环境，并为消费者的食品安全埋下了隐患。
3.消费者维权存在诸多障碍
首先是维权动力不足，成本过高。因在网上订餐消费行为中，消费者一般交易额度较低，遇有食品安全问题，依据“谁主张谁举证”原则，提出起诉的一方往往要承担举证责任，但由于举证成本往往会高于其实际损失，因而消费者往往会放弃维权。权利受到侵害时往往缺乏必要的动力，多选择忍气吞声，不了了之。其次，消费者对于食品安全缺乏判别常识，饭菜不干净，但吃了没毛病，是不是有食品安全问题，如何去判断解读根本没有明确的标准。再者，侵权损害保障制度不完善。现行法律法规对于平台和商户赋予了一定的义务，但缺乏法律责任落地的具体操作规范。 三、完善我国外卖行业食品安全的相关建议
1.完善立法，做到有法可依
法律往往具有滞后性，新事物、新情况出现，多在形成问题后才发现法律的漏洞与空白，电子商务平台外卖带来的食品安全问题即是典型一例。虽然2015年实施的《中华人民共和国食品安全法》被誉为“史上最严《食品安全法》”。该法在第六十二条明确了第三方平台对入网商家的资质审查责任，这是电子商务平台外卖形式首次在法律中被提及。但是，该法条的规定过于宽泛，缺乏落实的操作细则，而且把相关审查防范的权利和义务都交给了第三方平台。在政府缺位，第三方平台又缺少审查的动力和可操作的规范，造成了“有法不可依”的怪现状。《立法法》第六十二条规定了各省应当在新法实施之日起1年内制定相应的地方性法规或者政府规章，但直到2016年上半年，仅有内蒙古、陕西、广东等少数省份据新法制定了地方性法规。为了填补法律空白，使网络食品安全得到法律保障，2016年9月26日，河南省政府法制办也出台了《河南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理办法》，该办法目标在于禁止不合规的“三小”进入电子商务外卖平台，有重典治乱的法治思维，但也存在一刀切、难以真正落实的问题。在此背景下，2018年1月1日起《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》正式施行，填补了一定的立法空白，但各地仍需在此基础上加强地方立法，进一步细化标准，让现有的法律真正落实到行政执法的操作层面。
2.加强监管，落实责任
2018年“两会”期间，全国政协委员周建玲和王新发分别提交了《关于加强微商食品安全监管的建议》和《关于加大“外卖”食品安全监管的建议》的提案。其中不仅对微信食品、电子商务平台外卖所存在的问题和原因进行了分析，也对如何加强行业监管提出了行之有效的建议。“要想实施有效监管，必须做到政策法规先行。”周建玲委员表示，除此之外，更重要的是在出台有针对性的法律规定实施细则后，进一步完善体制机制建设，落实主责单位，理顺监管主体间的协调合作关系，形成齐抓共管的良好局面。笔者认为，必须在各级政府部门的统领下，把市场监督管理局、食品药品监督管理局等监管主体的权责明晰，不推诿，不缺位，电子商务平台外卖造成的食品安全问题才能得到全过程的排查、监督和解决，真正实现有法必依，执法必严，违法必究。
3.加强消费者权益保护
首先做好对消费者的相关法制教育，通过举办活动、印发传单、网络媒体宣传等多种手段让广大消费者树立食品安全意识，明晰食品安全的标准，从而增强公众知法守法、维护权益的能力。其次要对举证责任的标准加以明晰，并尝试推行举证责任倒置，建立过错推定的司法理念。这些司法技术问题如在操作上存在困难，至少应当减轻举证责任的标准，并对相关时限、留样等要求做出宽泛规制，采取综合判断的司法认定标准，切实让消费者能够通过司法途径实现权利救济，而不是一直只能借助于媒体喊冤。再者，笔者认为在电子商务平台外卖食品安全问题上要树立重典治乱的立法理念，因为“民以食为天”，食品安全问题直接关乎人民群众的生命健康，来不得半点马虎。法律责任是法律的牙齿，“无责任无救济”，只有严格规制和落实电子商务平台外卖食品商户及第三方平台的法律责任，高昂的违法成本才能让违法者望而却步，主动做好自律，提高服务质量，从而在源头上减少或杜绝食品安全事故的发生。
本文为河南省哲学社会科学省级项目（立项批准号2019BFX006）前期研究成果。
参考文献：
[1]央视网.“饿了么”惊现黑心作坊，看完你还会饿么，2016-03-16
[2]任小铁.没有现代监管模式就难以保障食品安全[N]南方日报，2012-03-03（11）
[3]郑海宇，李林.餐饮外卖行业的安全隐患及对策[J]物流工程與管理，2016.38（12）.
[4]李哲璇，高新怡，种雨前.餐饮外卖潜伏的法律问题研究[J]现代交际，2016（21）：68
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