我国消除民族歧视法治建设的成就与展望
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作者:张伟 孙圆圆
摘要：实现各民族的平等和团结，不仅是我国法治建设的基本要求之一。也是我国所承担的国际人权法义务。通过对消除种族歧视委员会作出的七次结论性意见分析可知，我国加入《消除一切形式种族歧视国际公约》三十多年以来，在消除国内民族歧视问题的法治建设工作上取得了一些成就，包括采取法律措施消除民族歧视和民族矛盾，坚决反对种族隔离政策，保障少数民族的权利和自由，促进民族之间的团结和宽容。但委员会的关切主要集中在消除民族歧视立法体系不够完善、已有法律执行不力且救济缺失、多重歧视问题意识不足等方面。民族事务仍需依法治理，以确保各族公民在法律面前人人平等。我国通过加强法律法规建设，并在执法和司法中坚持贯彻落实，提高反歧视意识，可以更好地保障少数民族的人权。
关键词：种族;人权;歧视;民族宽容
中图分类号：DF982
文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.01.04
2019年是《消除一切形式種族歧视国际公约》（以下简称《公约》）通过50周年。在世界范围内消除种族歧视过程中，该条约发挥了不可替代的作用。我国于1981年加入该公约，并于1983年七月向该条约的监督机构，即消除种族歧视委员会（以下简称“委员会”）提交了第一份履约报告。在此之后，每两年我国就所采取的实施该公约各项规定的立法、司法、行政或其他措施提交报告，供委员会审议。自1981年至2018年这37年间，委员会对我国进行了7次审议，每次审议之后都会通过一份结论性意见。我国有56个民族，其中55个是少数民族，民族间的平等与团结对于我国来说具有重要的意义。少数民族群体是重要的人权保障主体，且少数人权利已由国际社会的多项人权公约所宣示。如何进一步加强我国少数民族权利的保障，进一步做好消除民族歧视法治建设，对我国来说是一个重要的议题。而其基础则在于更清晰地总结实践中的经验与不足。
从《公约》第一条的内容来看，《公约》所指的“种族（race）”包括了“种族（race）、肤色、世系、民族（nation）或人种（ethnicity）”的概念。自2000年开始，我国在提交给公约委员会的国家报告中将“少数民族”的英文版表述由原先的“nation”改为“ethnic minority”。正好对应了我国法学理论和实践中对于“民族”的两种解释，第一种是指国家，即“中华民族”，英文中对应的是“nation”一词;第二种则是指较低层次的族群，也即一个国家内部文化意义上的族群，对应的是英文中的“ethnicgroup”这个概念。本文主要讨论第二种解释上的民族歧视问题。同样根据《公约》，任何基于种族的“区别、排斥或优惠”，妨害了“人权及基本自由”平等“承认、享受或行使”的，都属于歧视之列。
委员会在对国家履约状况进行审议时，所依据的信息来源主要有缔约国递交的履约报告、国家人权机构的报告，以及非政府组织（现在多被称作“公民社会组织”）的报告等。由于我国目前还没有独立的国家人权机构，且针对我国履约状况的公民社会组织的报告信息来源复杂。而经过委员会质询，并且经过委员会专家逐条审议、投票通过的结论性意见，具有一定的独立性、客观性和公正性。因此，本文将这七次结论性意见作为参考，通过分析委员会30多年来对我国履约状况的关切和建议，总结出我国在消除民族歧视法治建设方面所取得的进步和所要面对的难题，并针对这些难题提出完善的建议。
一、我国消除民族歧视法治建设的成就
委员会对我国的结论性意见中虽然以指出关切和建议为主。但也表达了对我国在消除民族歧视工作中某些方面的赞赏。同时，经过对三十年来7份结论性意见的对比，可以发现我国在采取法律措施消除民族歧视和民族矛盾、反对种族隔离政策、保障少数民族的权利和自由、开展民族平等宣传教育方面已经达到了公约的标准。本文将按照公约条款的顺序对我国在消除民族歧视法治建设中取得的成就进行详述，并分析我国取得这些成就的原因。这是我国继续进行消除民族歧视法治建设的基础，也能为之后更好地履行公约义务提供努力的方向。
（一）采取了法律措施消除民族歧视和民族矛盾
自新中国成立以来，我国采取了包括法律手段在内的多重措施，消除民族歧视和民族矛盾，促进各民族之间的宽容和谅解，以实现各民族大团结和大繁荣。《公约》第二条规定“缔约国……承诺立即以一切适当方法实行消除一切形式种族歧视与促进所有种族间的谅解的政策”，而其中法律手段是该条款所认为的最重要的消除种族歧视的手段之一。委员会注意到了我国多年来在民族区域自治法律建设方面的努力：第四次和第六次结论性意见中提及，我国在民族区域立法方面，中央和地方各级都制定了涵盖少数民族生活方方面面的法律法规;除此之外，在第二次结论性意见中，委员会对于我国各部门法在实施过程中允许民族自治地方制定变通或补充规定的做法。也特别表示了赞赏;在第六次结论性意见中，委员会还注意到了我国近年来通过了提高少数民族就业率的法律，例如划定比例和定向招聘。
我国在民族平等方面的法律保障可以分为宪法、民族法和其他法律三个层面。宪法是高于我国其它一切法律的根本大法，其对我国民族平等原则的保障是最有证明力的。我国宪法不仅在第四条确认了“各民族一律平等”的基本原则，还明确表明国家反对民族歧视和民族压迫，并帮助少数民族发展政治、经济和文化事业，保障其各项权利的实现，同时将“维护民族团结，反对民族分裂”作为公民的基本义务之一。在宪法之下，我国还制定了许多专门的民族法律法规。其中不仅包括民族区域自治法律制度，还包括政治、经济和文化等各方面的专门的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以及部门规章和地方政府规章。在专门调整民族关系的法律之外，我国还有一系列涉及民族关系条款的法律。这些法律虽然不是以调整民族事务为核心，但是在民族事务的方方面面中都予以了规定，与宪法和民族法一起建构了一个比较完备的保障民族平等的法律体系。 （二）坚决反对种族隔离政策
我国一向反对南非政府的种族隔离政策，支持非洲其他国家人民反对种族隔离的斗争。虽然《公约》第三条的规定在条约通过当时特指的是南非的“种族隔离”政策，但经过多年的发展，委员会解释说，该条款旨在禁止所有国家的一切形式的种族隔离政策。同时，委员会认为缔约国有义务禁止由于收入低以及种族、肤色、世系或民族、族裔出身的不同而造成多种歧视，从而进一步形成特定的居住格局。这虽是由于个人无意行为引起的，而非政府政策的原因，但是缔约国仍然应承担义务禁止这种局面的出现。除了在第一次结论性意见中委员会要求我国提供资料说明谴责种族隔离的情况，以及与南非政权的关系，在之后的第二次结论性意见中，委员会就赞赏了我国政府“为全世界反对种族隔离的斗争做出了宝贵的贡献”。
值得注意的是，除了《消除一切形式种族歧视国际公约》，1983年我国也加入了《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》。加入这两项公约体现了我国坚决反对种族隔离政策的决心和承諾，同时这两项公约也是我国民族法治体系的重要组成部分。我国各民族的分布一直呈现“大杂居，小聚居”的情况，政府也一直遵循团结统一的政策方针，积极促进民族间的融合和交流，毫无保留地执行《公约》第三条“禁止种族隔离”的义务。
（三）采取了各项措施保障少数民族的权利和自由
我国三十多年来致力于保障少数民族的各项权利和自由，促进了少数民族地区的经济社会发展。《公约》第二条第二款要求国家在社会经济和文化方面对少数民族进行充分发展和保护，第五条要求缔约国承担保障各种族一律平等地享有公民权利和政治权利，以及经济、社会和文化权利。
在我国加入《公约》三十多年来，委员会对我国少数民族地区的经济社会发展尤为赞赏：在1996年的第四次报告中，集中赞扬了我国在少数民族地区大力发展经济，提高少数民族的生活水平;在婚姻、计划生育、上大学、就业等等方面的给予优惠待遇;致力于保留少数民族的语言及传统文化，包括以少数民族的语言提供教科书、制定学校教程及发行报纸和文学作品：通过法律倾斜保护全国和地方立法机关的少数民族代表比例，确保党政机关官员都有一定比例的少数民族担任，积极培育少数民族官员等途径和方式来保障他们的参政权，提高少数民族的地位。尤其是自从第一次结论性意见以来，委员会就一直提及的少数民族文盲率问题，在2018年的意见中对于我国采取了措施降低了总人口和少数民族的文盲率，也持赞赏态度。以上种种进步，既离不开我国多年来实施的对少数民族地区的优惠政策和帮扶措施，也离不开我国所制定的一系列涉及保护和发展少数民族权利与自由的法律法规。
（四）开展民族平等宣传教育，促进民族团结
民族平等、民族团结和各民族的共同繁荣一向是我国处理民族关系的原则。《公约》第七条赋予了缔约国开展种族间宽容宣传教育的义务，以期消除种族间的偏见。委员会对于我国此项义务的履行除在第四次结论性意见中表示关注之外，之后的报告中都未再表示关切。每个民族的文化和传统都有其特殊性，而文化的多样性和差异性是推动一个社会长期繁荣的重要力量，少数民族的传统文化能够为我们国家的社会生活注入新的活力。民族宽容是差异性社会的整合工具，它不仅不会造成多民族国家不同民族之间的冲突和矛盾，还会弥补由于资源分配不均所造成的民族不平等。
我国一直以来都在反对大汉族主义和狭隘的民族主义，强调56个民族都是中华民族的一部分，每个民族的文化都是中华文化的精华。“平等、团结、互助”的民族关系，是写在我国现行宪法序言中的重要指导原则，并且在《中华人民共和国民族区域自治法》第九条中，对该原则进行了进一步地明确。在这样的宪法和法律的指引下，我国通过在义务教育和中高等教育阶段进行通识教育，以及通过电视媒体等宣传手段，向全体国民倡导尊重各民族的习俗、文化传统及宗教信仰，维护民族团结。
由此可见，我国在加入《公约》三十多年来，都认真努力地保障我国各少数民族平等享有公约赋予的人权和自由。同时，我国也在统筹推进各方面的工作，以逐渐缩小各族人民在社会经济发展水平的差距，消除各民族之间的歧视与不平等现象。
二、委员会对我国消除民族歧视法治建设的主要关切
虽然委员会对我国在消除一切形式民族歧视方面所取得的成绩表示赞赏，但是在7次结论性意见中，委员会也表达了诸多的关切和建议。委员会18位独立专家所提出的关切和建议，是基于人权的普遍标准，因而具有比较高的参考价值，值得我们注意和研究。委员会对于我国在消除国内民族歧视所采用的法律手段方面的关切，涉及到了立法、执法、司法和平等意识等各方面的内容。
（一）消除民族歧视立法不够完善
虽然我国在民族立法方面做出了很大的努力，有着覆盖少数民族生活方方面面的法律法规，但是在委员会看来，我国消除民族歧视方面的立法体系仍然不够完善。
第一，法律中缺少对散居少数民族权利保障的关注。前三次的结论性意见中，委员会一直要求我国在报告中提供详细的信息，说明我国是否对国内的法律进行了系统性的修正、废止或宣告无效，确保无民族歧视之虞;并要求提供详细的资料，介绍在少数民族自治区域所通过的法律。在第四次的结论性意见中，委员会关注到对于散布于中国各地的少数民族群体，缺乏保护性的法律规定。从这四次的结论性意见来看，委员会不仅关注少数民族聚居地区的立法状况，也关注非少数民族聚居地区对于少数民族权利保障的立法措施。我国在2001年提交的国家报告中，对散居少数民族的权利保障问题进行了回应。早在1952年，中央政府就颁布了《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》。1993年，国务院批准并发布了《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，明确规定各级政府应保障散居在农村和城镇的少数民族的平等权利。但是这些法律的层级，明显低于保障自治区内少数民族权益的法律。值得注意的是，全国人大于1991年曾拟订《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案，拟将保障散居少数民族权益的法律制度提上议事日程，但未成功。 第二，禁止种族仇恨言论条款仍不符合公约的标准。第五次的结论性意见中，委员会认为我国1997年刑法中的“煽动民族仇恨、民族歧视罪”中对于情节和后果严重的要求不符合公约的标准。虽然在之后的结论性意见中，委员会没有再次提及我国刑法中“煽动民族歧视和民族仇恨罪”中对于“情节严重”的要求，但是下一次的缔约国报告中我国没有对这个问题进行回应，而且从现行刑法来看，我国也未进行修正。
第三，缺少一部全面的反歧视法。委员会在最近两次对我国的结论性意见中都提出了，我国没有一部全面的反歧视法律，保护少数民族个人免受歧视。因此委员会建议我国通过全国性的法律，涵盖一切形式、一切领域的种族歧视，并且要符合公约中种族歧视的定义。我国在2017年提交的报告中认为，我国现有的民族法律已经基本形成体系，其所涉及的领域已经涵盖，甚至超过了反歧视的范畴。但是从经验看来，一部全面的反歧视法，不仅要涵盖所有领域的歧视，更要涵盖所有的歧视类别，不能仅局限于民族;同时，还需要对“种族”“歧视”等词语做出專门的释义。同《公约》第一条对于“种族歧视”的定义对比来看，我国专门的法律法规一直将“种族歧视”聚焦在“民族”这一个方面。但是，以《中华人民共和国就业促进法》为例，我国在一些分散的法律文件中已经把“种族”列为不可歧视的基础，可见我国法律也开始关注种族歧视问题，只是对于种族歧视的定义还未进行详细的解释和说明。
（二）消除民族歧视法律法规执行不力、救济缺失
法律的生命在于执行，没有救济就没有权利。法律的执行和救济程序是公约和委员会都非常关注的事项。委员会在对第四条“种族仇恨言论”条款的一般性意见中指出，缔约国不仅要将民族歧视和民族仇恨言论规定为犯罪，更要予以执行，在法庭中适用。《公约》第六条要求缔约国经由其法庭或其他主管机关对因种族歧视行为所遭受的侵害进行有效的救济，并保障权利人获得赔偿和补偿的权利。
一直以来，委员会都特别注意和关切我国消除民族歧视法律法规的执行和救济问题。委员会在前三次的结论性意见中一直在询问我国的司法机制，法院是否在提出个人控诉的受害者权利保障中发挥的作用。在第六次结论性意见中，委员会注意到我国“缺乏有关种族歧视申诉的资料，以及没有诉诸法院的种族歧视案件”。2018年的结论性意见中委员会又重申我国的报告中没有与种族仇恨言论相关的投诉，但这“并不表示不存在种族歧视或种族仇恨表现，而是可能表明在援引《公约》权利方面存在障碍，包括……没有寻求司法追索的途径，或对之缺乏信心”。委员会所提到的相关申诉资料，是指由平等机会委员会等类似专门机构所做出的投诉统计。虽然我国在2017年的报告中提供了两个煽动民族歧视和仇恨的司法案例，但是同其他国家相比，我国缺乏类似于平等委员会这种反歧视法的专门执行和救济机构，因而仍然无法提交委员会所需要的涉及各个领域的种族歧视的申诉资料。
我国涉及消除民族歧视的专门领域立法中，对于禁止民族歧视的规定都较为笼统，缺少执行和救济条款。我国有专门的法律如《劳动法》《妇女权益保障法》《民族区域自治法》《教育法》《宗教条例》等保障公民在就业、教育、公共服务等领域，免受基于宗教、民族、性别、残疾等类别因素的歧视。但这些专门的法律仍存在一定的缺陷。其一，立法视野狭窄，与我国的宪法一样都只规定了平等或不歧视的原则，没有指定执行机构，缺乏现实操作性。其二，并且大多数也没有规定比较详细的责任条款和救济措施，没有救济则没有权利，平等的原则也就形同虚设。还以《中华人民共和国就业促进法》为例，该法第三条规定了平等就业原则“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”，但该法并没有指定或者设置确保公平就业的执法机构，很难确保公平就业的落实，并且虽然在第六十二条规定了被歧视者可以向法院提起诉讼，但是并没有详细规定用人单位的责任形式、被歧视者是否有权要求赔偿等具体的责任标准。
（三）多重歧视问题意识不足
多重歧视问题是近年来人权领域的一个重要的主题。“少数民族妇女”兼有“少数民族”和“妇女”这两个重要特征，面临着双重的歧视可能。由于妇女的性别，某些形式的种族歧视可能是专门针对她们的，可能对妇女产生特别的具体影响，委员会在其工作中会关注可能与种族歧视有关联的性别因素或问题。
对少数民族妇女所受到多重歧视问题的关注，是委员会甚至是联合国近年来的重要倾向之一。近年来，委员会女性委员的占比都一直比较高，她们会更多地以女性视角来关注各国的履约状况，因而在对各国的报告审议中也越来越多地涉及到多重歧视的问题。在第五次结论性意见中，委员会建议我国提供为防止与性别有关的种族歧视，其中包括在贩运人口问题和生殖健康方面所采取的措施的情况。在公民权利和政治权利方面，委员会在第六次结论性意见中，虽然赞赏我国少数民族政治地位的提高，政治参与的加强，但也注意到我国少数民族妇女政治参与率仍然比较低。联合国《2030年可持续发展议程》中，目标五即为“实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能”。而该目标中非常重要的一项便是“确保妇女全面有效参与各级政治、经济和公共生活的决策，并享有进入以上各级决策领导层的平等机会”。
相比之下，我国民族法律法规对少数民族妇女所受到的多重歧视问题意识不足。在2017年提交的国家报告中，提及“中国政府注重对少数民族妇女权利的保护，少数民族妇女在政治、经济、教育、文化等各方面享有平等的权利”，但是对于少数民族妇女参政权利的保障并没有进行回应。委员会所注意到的少数民族妇女参政水平低，只是我国少数民族妇女权利保障不到位的外在表现。深层次的原因主要有以下几点：第一，少数民族地方经济水平落后，尤其是少数民族妇女经济独立性低;第二，在我国少数民族聚居的地方，教育水平相对落后，女性的受教育权尤其难以得到保障，因此也就造成了他们参政能力低;第三，她们也会更多地受到“男尊女卑、男主外女主内”等传统习俗的影响，男女平等及参政的意识不强烈;第四，她们也会受到其他非少数民族女性所遭遇到的许多现实障碍。在少数民族妇女受到双重歧视的情况下，我国的法律政策并没有特别地向其倾斜，只是笼统地规定了男女平等，这种机会上的平等，并不能保证实现最终结果的平等。 我国消除种族和民族歧视方面的各个人权问题相互关联，牵一发而动全身。委员会三十多年来对我国种族和民族歧视问题所提出的关切和建议，经过分析和研究的确有值得我国借鉴和反思的内容，我国既然已经加入了该《公约》，那么也有着保障和促进该《公约》条款所规定的权利和义务。
三、我国消除种族和民族歧视法治建设的完善建议
民族事务需依法治理，以确保各族公民在法律面前人人平等。《维也纳宣言和行动纲领》中提及“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系”，保障我国少数民族的权利和自由，消除针对我国少数民族一切形式的歧视，需要我国政府采取多种法治建设手段，其中包括健全法律体系，建设落实法律的执行机构，以及对法治建设队伍的培训等方面。
（一）健全消除民族歧视法律体系
各族人民的权利和自由归根到底需要法律的确认和保障。我国的民族法律法规虽然大体上可以覆盖少数民族生活的各个方面，但是在消除民族歧视这一主题之下，我国的宪法和现有的法律中仍然是宣示性质的条款居多，仅仅体现了我国反对民族歧视和民族仇恨的价值取向和决心，但是对法律行为缺乏具体的限定，不具有实质的可操作性。
首先，我国应全面审查我国专门领域的法律法规。在审查的过程中，删除可能涉及到民族歧视的条款，增加责任条款和救济机制。一部完善的法律，不能只有行为模式，而没有法律后果。民族工作涉及政治、经济和社会生活的方方面面，方方面面都有民族工作。针对非专门性质的民族法来说，尤其是在刑法这个部门法中，应将简单罪状进行充实，明确属于煽动民族歧视和民族仇恨的犯罪行为，也可以通过司法解释等途径予以补充完善。
其次，加快制定专门的散居少数民族权益保障法。我国正处在社会转型时期，城市化进程的加快，使得越来越多的聚居在一起的少数民族群体开始往城镇中散居。因而加快制定该法有着更为突出的现实意义，该法可以与《民族区域自治法》成为“鸟之两翼”，分别规制散居少数民族与聚居少数民族的权益。
再次，我国目前应制定一部全面的反歧视法。第一，在反歧视法中，合理采纳《公约》标准及委员会的建议，丰富我国关于“种族”和“民族”的定义和内涵，以期可以基本覆蓋到各个领域的反歧视类型，不能再仅仅局限于文化意义上的“民族”之上。再进一步按照我国已经批准加入的公约标准，并结合我国的实际情况，确定“歧视”的定义。第二，确定反歧视法的执行机构。第三，在反歧视法中应有明确的责任和救济条款，明确法律规定被违反时法律责任承担者，并确保权利受到侵害的个人可以依据该法向人民法院提起诉讼或者提供其他的申诉途径。
最后，在消除民族歧视立法中加入女性主义视角。我国《妇女权益保障法》第十二条提及“国家重视培养和选拔少数民族女干部”;《民族区域自治法》第二十二条提及“注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才”，这是向少数妇女权利倾斜的良好开端。在之后制定自治条例和单行条例时，各少数民族地方应将这两项条款延续下去，并根据社会的发展，及时对其进行完善和补充。在各项经济权利和教育权利的立法中，也应同样地注意可能会出现的交叉歧视现象。
（二）建立国家人权机构，监督消除民族歧视法律的执行
消除民族歧视法律法规需要一个具体的机关，即国家人权机构，来监督其有效执行。《公约》第十四条第二款提及“在本国法律制度内得设立或指定一个机构负责接受并审查处理个人或个人联名的请求”，之后委员会在1993年通过的第17号一般建议中提出“各国建立符合《巴黎原则》的国家机构以执行该条约”。可以说该委员会是第一个明确建议各国建立国家人权机构的国际人权机构。按照《巴黎原则》，国家人权机构有鼓励国家的法律和管理与国际人权文书协调一致、并予以切实执行的职责。并给出了三种主要的工作方式：在批准法律和政策时参与审查工作：定期审查法律草案和政策草案并提出正式意见;定期审查一般人权状况或关键问题并提出正式意见。
委员会也建议我国按照《巴黎原则》设立国家人权机构。按照委员会的建议，不仅要建立一个国家人权机构，还要通过法律赋予其广泛的职权，并保证该机构的充分独立，且给予其足够的人力和资源支持。以便其可以充分发挥职能，统帅解决我国国内各个领域的人权问题，包括开展人权教育、研究、咨询，并且有权进行独立的人权调查、接受个人申诉等。《国际人权条约缔约国提交报告的形式和内容准则汇编》中在该《公约》一章下，第二条中明确要求缔约国在提交报告中“说明按照《巴黎原则》……创立的国家人权机构或者其他有关机构是否得到授权打击种族歧视”。
我国所设立的国家机构，也须因地制宜，按照我国消除民族歧视的实际需要，赋予其职权。第一，应当指定国家人权机构作为反歧视法的执行监督机构，审查政府保护人民不受歧视的政策，教育公众了解缔约国根据《公约》所承担的义务，鼓励尊重享受人权、不受歧视。第二，赋予国家人权机构独立的起诉权，允许其提起公益诉讼。歧视性案件，尤其是种族和民族歧视案件，所针对的往往是一个群体，而国家人权机构可以代替受害人或者作为原告向法院提起诉讼。从一定程度上来说，将国家人权机构作为反歧视法的执行监督机构，也可以避免机构设置的重复，减少人力和资源的浪费。
（三）提高司法工作中的民族平等意识，坚持公正司法
公正的司法是少数民族权利获得救济的最后一个保障。基层的司法工作人员在日常的工作中会直接接触少数民族，他们的工作态度和工作方法都会直接影响到少数民族的民族感情。从上文的论述中我们可以看出，委员会对我国在种族仇恨言论方面的司法工作表示关切。在种族仇恨言论方面，委员会不仅要求缔约国将种族仇恨言论定为犯罪，更在个人来文的审理中强调要在国内的法庭中加以落实和执行。
进行消除民族歧视和民族仇恨的专题教育，提高司法办案水平。我国《刑法》中煽动民族歧视和民族仇恨法条规定过于笼统，对犯罪行为和手段都没有进行详细地列明。除了已经失效的《关于办理恐怖和宗教极端刑事案件使用法律若干问题的意见》外，再也没有其他的立法和司法解释。但是煽动民族仇恨、民族歧视罪在定罪时容易与恐怖主义犯罪相混淆，在司法实践中给司法机关造成了很大的困扰。在实践中应该对犯罪者的行为进行细分，对犯罪客体进行严格的划分，合理对待那些单纯因为民族、宗教偏见，而宣传民族优越性、煽动民族歧视的行为。切勿将恐怖主义与民族歧视和民族仇恨对等起来，这样的判决会伤害少数民族群众的感情，不利于民族团结，也将恐怖主义的定义泛化了。更要在司法实践中着重对涉及民族歧视和民族仇恨的案件进行经验上的总结，形成指导性案例，为后来的民族工作提供理论上的支持。 （四）进行民族平等的法制宣传，在全社会营造法治氛围
民族平等和反歧视教育刻不容缓。谨记第二次世界大战和卢旺达大屠杀中种族歧视和种族仇恨宣传对于大屠杀所起到的推波助澜作用，我们理应认识到种族歧视和种族仇恨对种族仇恨犯罪的先导性作用。尤其是目前我国正在推进“一带一路”建设，积极开展与沿线国家的合作。边疆的开放难免会带来一些宗教极端思想和恐怖主义思想的渗入，这些思想很容易激起民族之间的矛盾，引起民族歧视和民族仇恨思想的传播。
坚持开展广泛的消除民族歧视的法治宣传教育。一方面，要进行基层法治工作人员的自我教育，进行法律法规的培训，提高民族平等意识，坚持文明执法和公正司法，给予各民族群众更多地关怀，维护各民族的团结统一、友好互助。另一方面，也要积极向人民群众大力宣传我国的民族法律法規，引导群众主动守法，依法维权，维护各民族的平等，自觉与民族歧视现象进行抗争。我们的民族平等的宣传也要充分利用互联网上的各种新形式，与时俱进。通过微信公众号、微博等自媒体，开展民族法律法规、政策理论动态宣传，在全社会营造民族平等和民族团结的浓厚氛围。
四、结语
五十年来，委员会对于人权的认识也随着国际社会的变化，在不断地深化和提高。因而，其认为缔约国在消除种族歧视的方面所承担的义务，也在不断地扩展。通过分析消除种族歧视委员会对我国履约状况的7次结论性意见，可以发现我国在保障少数民族权利与自由方面虽有进步，但是仍有需要完善之处，尤其是我国需要建立健全禁止种族和民族歧视相关的法律法规，出台一部完善的反歧视法，为保障和救济个人受到歧视提供法律依据。按照《巴黎原则》建立能够监督落实禁止种族和民族歧视、落实人权保障的国家人权机构。最后，也要重视人民群众的力量，提高基层司法工作人员和人民群众在消除种族和民族歧视方面的意识，自觉维护我国各民族的平等和团结。
诚然，如《公约》所载，法律是消除种族歧视的一个重要手段，但也只是解决种族和民族问题的众多方法之一。民族问题是需要政治、经济、社会和文化的多种手段，共同施治才能解决的。我国少数民族地区的很多问题都可以归根溯源到发展问题，在经济不发达之时，所有的人权都有受到侵害的风险。因此，发展是促进人权享有的重要因素。我国是世界上最大的发展中国家，应继续坚持可持续发展的战略，实现各地区的平衡发展，减少各地区在经济上的差距。多元化是一个社会活力源泉，只有各民族之间文化的交流和碰撞，才能保证我们整个中华民族文化的活力创新。
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