社会组织参与社区养老服务供给的理论探究

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　　摘要：随着人口老龄化现象的加剧，养老问题成为社会民生的热点问题。传统家庭养老模式功能弱化、养老需求复杂化、社会人口流动迁移等诸多原因，导致了现阶段我国养老服务体系构建的缺漏。社区养老形式是顺应社会需要、时代要求而不断进行改革的成果，也是未来养老服务供给的趋势，社会组织参与社区养老服务的潜力不容忽视。而在目前的制度框架下，社会组织参与社区养老存在制度保障不完善、监管评估不健全、自身内部实力欠缺等诸多困境，亟待探索切实可行的实施方案和发展路径，为社会组织参与社区养老体系的构建提供更完备的制度保障。
　　关键词：社会组织;社区养老服务;公共服务
　　中图分类号：C93   文献标志码：A     文章编号：1009-3605（2019）03-0021-06
　　传统的居家养老服务功能逐渐弱化，而公办、社会办养老机构遭遇信任度降低等发展瓶颈，单一的政府供给或民办机构养老，已经难以充分满足当前社会老年人对养老服务的多元需求，因此支持社会组织力量参与养老服务业具有现实必要性。“社区养老”模式将政府、专业养老机构、社会组织以及家庭的力量整合起来，将专业的养老服务引进社区，让老人实现在社区中妥善养老的目的。社区养老在我国仍是一种新兴事物，这种形式能够更好地整合社会资源，能够有针对性地为老年人提供合适、合理、合情的养老服务，具有公益性和自主性。社区养老模式尚未大范围推广，其在主客观上均存在实现上的困境，发展社区养老服务的具体实践路径值得探究。
　　一、 社会组织参与社区养老服务的理论渊源与现实意义
　　（一）社会组织参与社区养老服务的理论渊源
　　1.福利多元主义理论与公共服务供给多元化
　　福利多元主义理论是对社会政策的一种宏观分析范式，该理论认为社会福利供给者不应该局限于国家，应当由政府、个人和市场多元控制、多元负责、相互补充。福利多元主义理论的核心在于分权和参与，即福利供给应当由中央下放给地方、政府分散到市场、社会和社会服务团体。社区养老服务供给是老年人获取养老服务的重要组成部分，目前我国并没有对此高度重视，社区养老的潜能尚未开发完全。
　　公共服务多元化供给，就是指在政府引导下的、以社会组织为主的一部分社会力量参与到公共服务供给中去，从而实现供给主体的多元化。同时，渠道和机制的多元化也不能忽略。社会组织作为可以提供社会服务的供给主体之一，从理论及实践层面有力促进了公共服务体系的多元性、高效性、普适性发展。从我国养老服务的发展趋势上看，社会组织参与公共服务供给是实现公共服务多元化供给的必由之路。
　　2.第三方管理理论
　　“第三方管理理论”与“政府失灵理论”“市场失灵理论”并蒂而生，该理论认为公共活动的进行并非单一依靠代表国家公权力的政府部门，而是由政府和非政府部门共同为实现公共目标通力合作。该理论还倡导社会组织也可以分担乃至负责一部分社会福利的供给，社会组织通过竞争获得政府授权而参与进社会福利供给中，从而提高公共服务的效率和品质。广义地看，“第三方”是指除了政府和市场以外的、来自“民间”的组织、非正式团体或者个人。在第三方管理模式中，公共服务由被动客体转变为积极主体，政府发挥引领和监督的作用，提高了公共服务运行的回馈率和质量。
　　（二）社会组织参与社区养老服务的现实意义
　　积极推动社会组织投身社区养老服务供给是社会转型的必然要求。在转型过程中，政府对自身功能角色重新进行定位，改以往的单一供给者为服务购买者、监督者、政策制定者，同时社会组织则以服务提供方的角色参与社区养老服务，建构起“政府-社会组织”良性互动关系，以提供質量更好、效率更高的养老服务，为之后引入供给方市场竞争机制铺路。
　　社会组织作为提供社区养老服务的供给方，能够在相当程度上弥补因政府失灵、市场失灵而导致的公共服务供给不当。随着人民生活水平的提高，老年群体的养老需求也不断多元化、复杂化，社区养老服务的内容也需要不断丰富，政府因其负担的诸多既有责任，难免精力不足，无法及时跟进养老服务的需求创新，社会组织的参与可以充分发挥其市场调节能力强、执行力强的优点。
　　二、我国社会组织参与社区养老服务的现状
　　（一）我国社会组织参与社区养老服务体系的主要方式
　　概括地讲，传统社区养老服务主要由政府购买和政府主办进行供给。随着社区养老服务的不断发展，市场机制被引入，社会力量和社会资本开始参与社区养老服务供给。此举不仅可以优化社会资源的再分配，提高公共资源的利用率，更能够促进社会资源积极流入到社区养老等非营利性公共服务中去。
　　社会组织作为新型供给主体，其参与社区养老服务的主要模式有三种：一是政府购买，即由政府先确定所需服务项目的标准和要求，然后通过公开招投标的方式确定某社会组织是否具有提供该项服务的资格;二是政府委托承包，即政府通过与社会组织签订协议，从而将社区养老供给委托给社区组织;三是社会组织自行创办养老服务机构，为老年人提供社会组织财力、物力、人力能够支持的一系列养老服务。
　　（二）我国社会组织参与社区养老服务的问题剖析
　　1.外部制度环境欠缺
　　我国对社会组织一直实行双重管理制度，即由民政部门和社会组织直接主管部门共同管理。一个社会组织从萌芽到成熟，各类登记备案手续繁琐，活动内容和范围严格受限，使得很多有志于创立社会组织的个人和群体屡屡受挫，阻碍了我国社会组织的进步，直接限制着社会组织的养老服务供给能力。此外，社区养老服务的管理涉及面很广，至少涵盖了民政部门、文化部门、卫生部门等等，多头管理导致部门之间各自为政、协同不善的情况时有出现，所提供的服务或重叠或缺漏，造成了老年群体的诉求无法得到及时回应。
　　其次，管理社会组织所能依据的法律法规不完善。一方面，已有的相关法律法规较为混杂，其中潜在的冲突之处自不必言;另一方面，社区养老服务保障制度完善度低，行业内规范不明、权利责任的划分不够明晰，可操作性不强，而现行的“意见”“决定”“规划”等文件形式效力不高，尚没有制定《社会组织法》，导致社会组织在管理监督方面存在很大盲点。 　　2.政府角色有待转变
　　建设服务型政府的内核也要求政府不仅要自上而下的“简政放权”，更要培养和调动社会力量，将一部分社会管理职能让渡给有能力的社会组织。而目前社会组织与政府之间合作常常出现摩擦。社会组织在参与社区养老服务供给的过程中，政府对于供给的条款性、格式化要求与服务客体的需求之间衔接不利，社会组织势必要与政府部门、社区居委会以及被服务者进行多方沟通，不同沟通层次的需求与对策不同，导致参与供给的社会组织在斡旋调解中耗费大量精力。另一方面，政府部门作为委托方必然会要求参与养老服务供给的社会组织进行定期汇报并进行审批，这一过程若无章可循，将导致程序繁杂，造成工作效率低下。
　　以上种种迹象表明，厘清政府与社会组织之间的关系是厘清社会组织参与公共服务供给的思路之源，其难点主要在于政府部门与社会组织之间的权力让渡、分工分责、责任承担没有清晰的依据，二者目前权力义务上的不平等，时常导致社会組织的拓展空间受到政府部门挤压。政府相关部门多从宏观角度统筹把控，但是对于实际操作中的执行细节知之甚少，容易出现游离于现实状况之上的“架空式”管控干预。这种对社会组织不当约束的做法，不仅与“孵化、扶持社会组织”的初衷相悖，更影响养老服务领域社会资源的有效配置。
　　3.监管评估机制不完备
　　我国社会组织从上个世纪80年代开始，经历了三十年时间的从无到有、从小到大的发展历程。从实践效果来看，社会组织对于社区养老服务的支撑作用日益增强，但监管和评估机制发展的制度化进程相对落后，缺乏科学化专业化的机制。这就导致养老服务在推演的过程中缺乏对成效反馈的跟进，不能够及时调整政策、调节供需。最为主要的是没有建立一套常态化的监管评估机制。现有的监管主要是社会组织申请创立时的资格审查以及定期年度检查，前者具有格式化、条款性，不够灵活，后者检查的间隔周期较长，且监管标准尚不统一，监管效果欠佳。
　　4.社会组织内部能力不足
　　第一，人才人力专业性不足。在国家行政学院某课题组对北京市百余家科技类社会组织的实证研究调查中，结果显示参与调查的机构平均拥有专业全职工作人员数量不足5人。与社会组织正在和即将承担的养老工作相比，缺乏专业性人才人力问题普遍存在。导致这一问题产生的原因有四：一是与其他行业相比，社会组织从业者工资待遇较低，就业岗位吸引力较弱;二是缺乏专业培训，在岗人员得不到能力提高;三是在岗人员多为社区闲散人员，其本身并非对养老事业抱以热情，多以兼职形式参与其中;四是我国社会组织与志愿服务体系之间沟通较少，使得社工志愿群体无法长期稳定地在社会组织内服务。综合以上原因，我国目前所能提供的养老服务水平与养老服务需求相比质量较低。
　　第二，资金来源不足。目前，已经投身于养老服务的社会组织吸纳运营资金的途径主要有三种：首先最传统的方式是接受政府财政拨款，二是在社会上公开募集善款，三是向服务客体收取合理的费用。但由于社会慈善机构在我国缺乏传统公信力，慈善机构在我国民间吸纳的资金可谓杯水车薪。近年，国家社科基金重大项目小组针对上海浦东新区、深圳、成都、武汉、长沙等八个城市（区）为调研对象，参与调查的有397家社会组织，结果显示其中有343家（占调研总体的86.4%）社会组织在内部运营方面存在困难。其中，167家（占调研总体的42.1%）社会组织财务状况堪忧。不言而喻，资金短缺是我国社会组织独立发展养老服务亟待解决的难题。
　　第三，公信力不足。社区居民往往对一些文娱类的社会组织了解较多，而对社会组织提供养老服务信赖度较低。由于社会组织的非营利性，不少社区居民甚至对社会组织提供的“免费体检”“上门洗浴”等低成本、低收费养老服务表示质疑，甚至认为没有人会做“不赚钱的买卖”。由此可见，社会组织在社区养老服务中的公信力有待提高。
　　三、优化我国社会组织参与社区养老服务的路径
　　政府、社会组织、社区居委会、社区居民任何一方都不能独立支撑社区养老服务行业，必须交由多元主体合作治理，明确各主体在社区养老服务中的功能定位和角色差异，深度挖掘、激发社会组织参与社区养老服务的潜力，共同致力于解决社区养老问题。
　　（一）健全社会组织参与养老服务的配套法律制度
　　目前，《社团管理条例》《民办非企业单位管理条例》及《基金会管理条例》等文本是社会组织管理的主要依据。根据现有社会组织相关政策法律及其运行实施的状况来看，我国社会组织参与养老服务供给的法律法规位阶层次不高，而且由于各个省份的实际情况不一而导致相关法律法规纷繁复杂。近年颁布的《慈善法》虽然有所统领，但并没有实质性改善正式法律法规严重缺失滞后的情况。
　　完善社会组织参与养老服务的配套法律制度，首先要抓紧开展立法工作，确保各种类型的社会组织都能够获得合法地位，并在运行过程中有法可依;其次要对现有的各类法律法规进行梳理、筛查，争取早日建立一个以《社会组织法》为统领的协调一致的社会组织监管法律体系。
　　（二）厘清政府与参与养老服务社会组织的关系
　　政府与参与公共服务的社会组织之间的关系，并不应该单纯被定义为客户与供方关系，而是多层次的关系，主要包括三个层次。首先是政府对社会组织的指导关系，政府应当以丰富的社会管理经验对参与养老服务的社会组织加强引领和指导，帮助参与养老服务供给的社会组织建立完善的内部管理机制。其次是供需关系，政府作为购买一方需要对供给方的财力、人力、服务能力等多方位的供给能力进行考察筛选。第三是合作关系，高质量的服务必须依托于良好的合作环境，在社会组织参与养老服务的过程中，政府与社会组织两方将发展成为合作共同体，共同受社会监管。
　　厘清政府与社会组织的关系，是为了优化供求双方合作方案打下基础。以往的政府采购、政府委托模式下的养老服务供给，缺少供需协商和分配，社会组织往往都是被动地“要什么、给什么”，从需求方（服务客体），中间层级（社区、街道、政府）到供给方（提供养老服务的社会组织）三者之间的供求关系不协调，供求链不顺畅。要想提升社区养老服务供给质量，供给方案就必须细化到每个细节。为此，适时引入协商机制，制定优化程序不失为一种能够有助于政府监督、协助社会组织优化供给方案的好方法。厘清政府与社会组织的关系，是二者之间的合作的基石和保障。强化公权力与社会组织之间的合作，能够正面拉动社会组织参与社区养老服务的供给水平，推动社会组织参与社区养老供给服务快速有效进行。 　　（三）完善监管评估机制
　　落实监管评估机制有利于促进社会组织不断完善服务，同时给老年群体选择养老服务提供一个客观参考标准。第一，要建立专项执法监督检查机制，包括但不限于对提供养老服务的社会组织的日常管理进行查问，逐步建立社会组织内部管理重大事项备案公布、换届审批、信息公开等制度体系，让参与养老服务的社会组织在合法合规的情况下有效运行。第二，建立定期评估机制，通过社会组织进社区等研讨、座谈活动，提高社会组织在服务客体中的公信力，为社会组织更好的发展壮大铺路。第三，要搞好服务满意度调查回访，通过对已经接受服务的人群和可能接受服务的潜在客体进行交流走访，准确把控社会组织运营现状，考察社会组织在提供养老服务时是否能够保质保量、还需要哪些服务类型。在适当的时机可引入第三方评估机构对养老服务供给方进行等级划分，维护良性竞争环境，确保养老服务供给方的供给质量。
　　养老服务体系建设的更好实现离不开政府规范管理，这就包括要通过建立完善全面的监督管理体系，加強对社会组织的预警监督、管理监督和随时监督，健全社会组织风险分级预警机制，做到监管覆盖全、覆盖强、覆盖准，贯穿我国社会组织参与养老服务的整个过程。此外，更加精准的监管离不开民政、财税、审计、司法等联合监管机制，政府需与上述部门联合组建完备的监管网络体系，搭建一个完善的“监管—反馈—改进”模式。同时，提高社会组织法人责任意识也很重要，应当积极探索如何将负责人本人利益与组织利益挂钩，督促负责人及时发现问题、解决问题。
　　（四）推进参与养老社会组织自身能力建设
　　一是加强人才队伍建设。专业化、职业化的人才队伍是社会组织得以完成养老服务供给的关键所在。构建人才队伍体系，要根据所提供服务的性质、内容、繁重程度进行细化安排，并根据服务客体的需求进行个性化人员配置，做好员工岗前培训和常态化技能培训。同时，社会组织内部可以通过制定奖励机制，与国内已经发展成熟的志愿社工团体组建合作，鼓励志愿者参与养老服务。对于接受服务的不同年龄阶层对象，可以有针对性的配置不同年龄阶层的服务人员，力求提供定制化、人性化的养老服务。
　　二是解决资金来源问题。目前参与养老服务的社会组织资金来源渠道少、数量少，不能用纯公益的视角依靠社会捐助来“开源”，应当从顶层设计上对养老服务业的供给参与方提供财政支持，包括财政补贴、财政划拨等等。除了“开源”政策，运用各种政策安排为社会组织“节流”也十分必要，例如对于社会组织租用场地的优惠减免、税收减免，还可以对参与养老服务的个人予以个税优惠等等。为社会组织注入资金，要有规划、有计划，要充分明晰其所提供服务的市场需求，不能一味追求资金覆盖面和集中度而忽略了资金利用率、转化率。充分的按照市场的思维模式去思考社会服务供给，才能形成良性发展的局面。
　　三是提升社会组织公信力。大多数养老服务客体仍停留在固定养老金养老的意识状态，对社区养老这种新兴模式不甚了解。政府可以利用自身的公信力和号召力，推广宣传参与养老服务的社会组织，向对社区养老有兴趣、有需要的群体，细致介绍社会组织与社区养老共同提供养老服务的模式，提升服务客体对其信任程度，拓宽社会组织参与养老服务的参与度。
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　　 责任编辑：李 锋
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