社会风险视角下“村改居”转型社区治理研究

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　　摘要 处理好城市发展速度与质量、发展层次与整体水平之间的关系，高效率、高质量的防范和化解社会风险，全面提升城乡社区治理现代化，是地方政府推进城市化过程中亟待解决的问题。在城乡社区治理过程中，要完善社区治理的法律制度，实现利益博弈的合法化和规范化；转变传统的社区治理理念，不断完善社区风险预警和防范体系；实行“参与式”社区治理，构建社区共同体；及时了解和正确引导社区舆论，优化政府服务方式，促进转型社区治理的科学化和民主化。
　　关键词 社会风险；“村改居”；社区治理
　　中图分类号 D669.3 文献标识码 A
　　文章编号 0517-6611（2019）09-0267-03
　　doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.09.074
　　Abstract How to deal with the relationship between urban development speed and quality， development level and overall level， high efficiency， high quality prevention and mitigation of social risks， and comprehensive improvement of urban and rural community governance modernization are urgently needed for local governments to promote urbanization. In the process of urban and rural community governance， we must improve the legal system of community governance， realize the legalization and standardization of interest games；change the traditional concept of community governance， constantly improve the community risk early warning and prevention system；implement “participatory” community governance and build communities Community；timely understand and correctly guide community public opinion， optimize government service methods， and promote the scientific and democratic governance of transitional communities.
　　Key words Social risk；“Village change”；Community governance
　　2017年6月，中共中央、國务院印发实施了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是新中国成立以来我国最高决策层做出的关于城乡社区治理的纲领性文件，为我国加强和完善城乡社区治理提供了根本遵循。“村改居”社区是城市化过程中拆“村”建“居”形成的新社区[1]，是城市边缘的农村就地城市化的产物。近年来，我国学者对转型社区的研究，大多采用传统的经济学、管理学研究方法，着眼于宏观层面上对农村土地配置[2]、人地关系[3]与基层组织[4]方面的研究，而对转型社区风险治理方面的研究较少。因此，从社会风险的视角对转型社区进行深入剖析，旨在构建风险防控下社区的多元化治理路径，创新社区治理模式，为城市化进程中出现的“村改居”社区治理提供经验借鉴。
　　1 “村改居”与传统社会区的区别
　　“村改居”是一个过程，在由农村社区向城市社区转变过程中，它具有构成社区的四大基本要素：特定的地域、同质的人口、相似的文化和特殊的地域感。但与传统社区相比，“村改居”社区有具有特殊性[5]。
　　（1）“村改居”社区不仅是一种地理居住形态，还是一种社会形态。一方面，由于特定地缘和血缘构成的原村籍身份将他们结合成一个利益共同体；另一方面，原著村民在社会管理方式、思想观念、居民素质、生活方式和风俗文化等方面，仍然保留着农村社会的特点，并没有镀上“城市金”。
　　（2）户籍问题并非区别“村改居”居民和城市居民的标准。有的“村改居”社区的土地虽然被征用，村民身份由农民户口已经转为城市户口，但是部分村民还未被纳入城镇社会保障体系，不能享有城市居民同样的社会福利。
　　（3）转型社区的社会风险防控难度大。转型社区是一个动态概念，各种传统与现代、城市与农村的复杂要素相互交融。一方面，“村改居”社区的村社共同体作为城市慢节奏人员的庇护所，为不具备市场就业能力的“村改居”社区居民提供了收入来源。另一方面，“村改居”社区与城市社区渐趋相似，逐渐弥合，最终过渡到城市社区。
　　2 “村改居”转型社区社会关系的典型特征
　　马克思认为，“我们越往前追溯历史个人，从而也是进行生产的个人，就越表现为不独立，从属于一个较大的整体”[6]。在我国，农村社会结构仍然是一个强调社会关系的差序格局，社会关系的取向与社会资本范式有不谋而合之处，但在市场经济推动下的村庄，过去由国家高度集中配置资源的方式发生了重大变化，社会资源在单位制度之外的分配方式也发生了变化，并呈现出多元化的趋势。因此，当人们不再强烈地依赖于单位或集体来获取所需的社会资源，而是由市场主导下多元化渠道获取时，社会的个体性、人地关系、社区建设理念随之发生了变化。 　　2.1 去集体化后的“碎片化”
　　2.1.1 转型社区个体性增强。转型社区个体性的增强不是农民“原子化”或农村社会的“个性化”状态，而是意味着集体对农民约束减少，个人独立自主的行动增多[7]。基于“村改居”转型社区的居民占小部分的是本村村民，但大部分来自外省甚至外国的流动人口，个体的自主行动范围扩大，无形中增加了社区管理的难度。扩大了个体的自主行动范围。
　　2.1.2 公共服务资源分配的不均衡。去集体化后的社区居民，虽然自治权力得到了一定程度的释放，但是在有限社区空间下，如何提高社区公共服务质量、促进流动人口社区融合、构建社区共同体等方面还缺乏相关制度保障。
　　2.2 人地关系的“模糊性”
　　“村改居”后，居民身份由农民变为城市市民，管理部门由村委会转化为居民委员会，土地性质由集体所有转变为国家所有，经济由集体经济转变为股份合作公司，农民与土地的关系随之趋于模糊。
　　2.2.1 农民对土地的依存关系日益模糊。农民需要土地，但又愿意接受征地合理条件下放弃土地。
　　2.2.2 农民使用土地但实际上并不拥有土地。拆迁后村民分配的房屋有的是小产权性质，有的具有完整的房屋产权证，但大部分没有房屋产权证。例如，郑州市规定被安置村民补偿商品房的房屋产权虽然属于个人所有，但在获得所有权5年后才能网签交易。因此，以集体产权为标志的人地关系发生变化，这意味着农村与农民之间的关系发生了巨大的变化。
　　2.3 行政化社区的“差异性”
　　大多数“村改居”社区是依靠行政力量进行大量征收、拍卖农村土地，针对城市和农村交汇处的“城乡结合部”建设的新型社区。由此可见，“村改居”社区是以城市社区的管理体系为参照，通过“自上而下、由外而内”外生行政权力再造而成的行政化社区。因此，以城市面貌、财政收入和经济指标为衡量标准的转型社区，农民的生活方式、生计手段和价值取向“支离破碎”。与此同时，改造后行政化社区的人口构成比较复杂，包括本村村民、外来务工人口、陪读家庭，甚至还有外国留学生，由此对社区功能和结构细分、不同层级居民需求的满足、基础设施的供给都带来不小的冲击。
　　由此可见，转型社区在社会关系上有着不同于一般社区的典型特征，容易出现社区秩序失序与信任缺位等问题。还有公共服务供给不足、社区认同与归属感匮乏、沟通渠道不畅等问题，这些问题的存在就容易造成社区纠纷甚至冲突的“易燃剂”和“导火索”。
　　3 “村改居”社区风险因素分析
　　3.1 利益分配格局失衡 在“村庄变迁”社区建设过程中，存在着利益分配不平衡的现象。“村改居”转型社区建设过程包括地方政府与村民，开发商和村民，村委会和开发商以及村民之间的多个利益博弈关系，其中，房屋拆迁和重建问题是许多矛盾的焦点。然而，目前的惯例是政府在实施改造时给予村民一定的补贴，村民的土地和宅基地将归还给政府。政府将大量农地转为商业开发，村民无权参与土地收入分配。在拆迁过程中，一些地方政府未能妥善处理与村民的关系，导致暴力拆迁事件。此外，在建设移民社区的过程中，开发商或物业公司也存在住房质量差，公共活动空间减少，未能满足公共绿地等问题。
　　3.2 基本公共产品供给不均衡
　　城市化的本质是打破传统的城乡二元结构，实现城乡公共服务的均等化。“村改居”不应仅仅是城乡空间的转变，而是要实现基本公共服务的均等化。由于长期从事农业生产的农民的文化素养普遍较低，虽然征地拆迁补偿能够在短时间内满足其生活需要，但对于年龄较大，病情较重的居民仍然缺乏维持生计的基本保障。因此，如何构建起失地村民的民生模式，满足城乡基本公共产品供给的均等化，避免造成社会阶层分化，是转型社区风险防控的重点。
　　3.3 社区认同感缺失 社区认同与社区稳定具有正相关性，缺乏社区认同就会降低“村改居”转型社区的结构稳定性。社区是农民“洗脚进城”的重要途径，但很多地方的村民“脱鞋而不剥离”，即虽然生活在城市社区，但是并没有形成相应的社区意识。不少居民依然秉持传统“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”观念，缺乏对社区公共事务和公共设施管理的“主人翁”意识。因此，居民对社区认同感不强，缺乏社区凝聚力，进而影响社区结构的稳定性。
　　3.4 集体经济生产经营和组织弱化
　　农村集体经济转型以后，基本属于一个封闭运行的状态。作为分配组织，村一级土地国有化后，村集体经济只是选择最简单的出租甚至变卖土地的方式与其它单位部门合作，村集体提供厂房和廉价劳动力，合作单位提供就业和教育便利。但由于村集体经济缺乏现代生产经营经验和资金支持，集体经济沦为物业经济和分配经济。农村集体经济组织只有直系血缘的新生人口才有权进入，而且集体经济组织的社区和物业管理人员基本由原村干部和村民担任，极少向外聘请。在从搬迁到回迁的过程中，村民经历了由过去靠土地生活到靠收取租房费用生活，在拆遷改造时期又转化为靠领取“过渡费”“分散租赁”生活的方式到回迁后同外来流动人口“混合居住”，靠领取社区福利和租赁房屋费用生活的最终阶段。集体经济组织的相对封闭和组织弱化使转型社区缺少发展动力和条件。
　　4 构建“村改居”转型社区风险治理机制
　　随着城市社会风险增多，城市脆弱性日渐明显。在城乡社区治理过程中，要完善法律制度，实现利益博弈的合法化和规范化[5]，不断完善社区风险预警和防范体系，实现“参与式”社区治理，加强城乡社区的相互融合和特色发展，不断优化政府服务，促进转型社区治理的和谐发展。
　　4.1 规范城乡社区建设工程的实施 法治化、科学化的制度规范是社区治理的先决条件。预防和化解城乡社区建设中的各类风险：①以社区党组织建设为基石，以满足居民需求为导向，以改革创新为动力，形成基层党组织领导、多方参与、共同治理的社区治理体系。通过制定相关的法律法规对各利益群体的行为进行规范，严格界定政府职能边界，不断完善社区信息披露和网络监督机制，监督政府和企业的市场行为。②加强社区工作者的教育和培训工作。提高社区工作者依法行政，落实政策，服务居民的能力，建立一支品质卓越、群众满意的社区工作队伍。最后，完善政策标准体系和激励宣传机制，积极开展城市和谐社区建设。规范“消防安全社区”“文明和谐社区”评价体系，提高社区社会治理的质量。 　　4.2 构建和完善社区风险预警与防范体系 危机是风险的极端形式，预防和化解社区风险，需要根据居民实际需要及时调整公共服务供给。
　　4.2.1 完善社区应急物资保障，统筹规划应急物资的调动使用，提高社区应急准备能力。加强信息共享和物资调剂，改变应急资源配置效率低下的情况。
　　4.2.2 推进基层应急队伍建设。依托共青团、总工会、高等院校、基层社区、行业协会和慈善机构等，强化社区应急志愿服务力量。
　　4.2.3 加强基层应急管理的规范化。量化标准，推进“预案完善、队伍精英、保障有力”精细化社区建设，做好重大事项决策的风险评估、隐患排查、预警信息传播和信息上报工作，提高風险防控和危机应对能力。
　　4.3 创新转型社区生产经营方式，解决居民安置问题 按照党的十八届三中全会提出的精神，政府应通过引入制度外生变量来激活农村生产要素，赋予农民更多的自治权利，创新农业经营模式，为“村改居”后居民的就业创业提供内生性动力[8]。要遵循地区经济发展规律，将重点放在培育和支持农村合作组织的发展上，创新和鼓励现代农业经营方式，解决农民就业问题，并创造良好的公共服务和政策环境。积极培育健康的社区文化，引导居民参与非政府组织，开展形式多样的文化活动；建立心理咨询和矛盾内部调解机制，提升社区矛盾预防和化解能力。
　　4.4 及时了解和正确引导社区舆论 在社区治理过程中，应当及时了解社区舆论的热点和发展，消退社区“谣言”。“村改居”社区是由长期居住在同一地区的居民形成的熟人关系构成了一种独特的社区关系。社区资本在处理社区事务中发挥着重要作用，并对社区公众舆论产生重要影响。社区居委会要积极加强与社区居民的互动，建立健全社区与居民的沟通机制。①增强社区公共事务的透明和参与性。建立社区主任定期接待机制，完善政府部门和社区居委会的“互联网+政务”模式，推进智能社区信息系统建设，增强社区信息共享。②充分发挥社区党员带头作用，及时了解社区居民的利益偏好和需求。例如，社区居委会在评选“低保户”时，提升评选过程的公开性和透明性，能够有效防止社区舆情的异化。
　　4.5 实行“参与式”社区治理，构建社区共同体 风险治理的根本目的在于提升社区公共安全水平，维护人民群众正常的生产生活秩序。社区居民既是风险治理的主体，也是公共安全产品的服务对象，只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程[9]。因此，必须充分动员公众积极参与风险治理，形成共享共建共治的社会共同体。
　　4.5.1 树立风险防控的主体意识。在制订、执行公共政策和重大项目规划过程，要将社会风险稳定性评估纳入重要考核指标，重视公众的意见与利益诉求。
　　4.5.2 提升社会组织参与社区治理的积极性。通过常态式的危机模拟演练和培训等多种形式，强化公众对社会风险的防控意识，增强其参与风险治理活动的自觉性和协调性。
　　4.5.3 注重社会工作。要积极动员社会公众参与志愿行动，通过志愿精神宣传、公共政策引导、完善志愿者管理制度等措施开发公众志愿者资源[10]，使社会工作成为推进社区治理的重要力量。
　　5 小结
　　基于“村改居”转型社区的风险的主要诱因是经济原因，具有群体性、范围广和扩散性特征。因此，在城乡社区治理过程中，首先要注重完善社区治理的法律制度，实现利益博弈的合法化和规范化；其次，应急理念要由传统的“救火式”应急处置理念，转变为“关口前移”的风险防控理念，加强社区隐患排查治理，不断完善社区风险监测预警和社区公共服务体系；最后，推动“参与式”社区治理，通过构建社区共同体，构建更加民主、更加科学和更加安全的社区治理体系。
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