构建高职院校全面预算绩效管理体系
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作者:巩海霞
[摘 要] 2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求编报预算要更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束。目前高职院校的全面预算绩效管理仍处于起步萌芽状态，还存在预算编制没有与绩效目标挂钩、绩效目标前期论证不充分、绩效目标设置不够细化量化等不足。为了确保全面预算绩效管理在高职院校的顺利实施，高职院校必须构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。提出建立“设定绩效目标、进行绩效监控、实施绩效评价、进行结果反馈、推进问题整改”五位一体的全过程绩效管理链条。
[关 键 词] 全面预算;绩效管理;高职院校
[中图分类号] G717 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2019）24-0184-02
一、全面预算绩效管理的历史沿革
1907年，纽约市政研究局就提出了“改进管理控制计划”报告。1912年，美国经济与效率委员会提出政府支出应与成果联系起来，可以说是绩效预算的雏形（吴金华，2003）。1949年，胡佛委员会对在联邦政府范围内实施绩效预算改革的前景进行了系统评价与展望（Schick，2003），绩效预算在美国全面推开。
我国自20世纪90年代初开始重视对项目验收、项目后评价及效益考核等类似于绩效评价的工作。2003年10月，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，2003年12月，财政部在全国财政工作会议上提出：要“研究科学的绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化”。2005年，国家财政部制定出台了《中央部门预算支出绩效评价管理办法（试行）》，我国绩效评价工作获得了实质性的推进。2009年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对绩效目标、主要内容和确定绩效目标的原则进行了较详细规定。为积极推进预算绩效管理工作，进一步规范绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，2011年财政部重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对财政支出绩效评价原则、方法等提出具体指导意见。2015年，财政部颁布《中央部门预算绩效目标管理办法》，对绩效目标的设定、绩效目标的审核、绩效目标的批复、调整与应用等方面予以全方位规范。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对全面实施预算绩效管理做出了顶层设计，进一步深化了预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化。《意见》围绕“全面”和“绩效”两个关键点，创新预算管理模式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束。公办高职院校作为全额财政拨款事业单位也必须按照要求构建全面的预算绩效管理体系，强化对财政资金的预算绩效管理，尽快转变原有的“重投入轻管理、重购买轻使用、重支出轻绩效”的思想观念，牢固树立绩效理念，切实提高资金配置效率和使用效益。
二、高职院校预算绩效管理现状
目前，高职院校的全面预算绩效管理仍处于起步萌芽状态，还存在很多不足。
（一）预算编制没有完全与绩效目标挂钩
绩效目标主要有两方面作用：一是作為预算单位申报项目支出制定预算的依据，二是作为对预算单位项目执行情况评判和绩效评价的重要依据。但从目前高职院校预算编制的过程看，编制说明上绩效目标主要是概括性的目标，并没有将每个专项项目的绩效目标与资金预算编制相挂钩，或者即使挂钩，绩效目标也是粗旷型的，无法考核评判，标准科学无从体现。对于投入与产出的对应性、成本测算的准确性及预算编制的标准，在目标设置中没有充分体现。
（二）绩效目标前期论证不充分，设置不够细化量化
很多高职院校在申报项目预算时，对项目的可行性、必要性没有进行充分论证，项目绩效目标设定不明确、不具体，目标模糊，指向不明确，或者定性目标过多，定量目标偏少，难以进行计量考核、评价，评价缺少客观性的依据。
（三）对项目缺少中期绩效评价
重视项目申请、立项，但对项目的中期绩效检查、评价、反馈不够，未建立动态评价调整机制及绩效跟踪机制，缺乏运行监控，不利于及时发现问题，纠正政策执行偏差，对绩效低下的项目不能及时反馈、终止，造成财政资金的使用效益低下，出现资金闲置沉淀和损失浪费现象。
（四）未建立完善的绩效评价结果激励约束机制
对绩效评价结果应用不充分，绩效激励约束作用没有充分发挥，没有将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，奖励、处罚机制不健全。
三、搭建“五位一体”的全过程绩效管理链条
为了确保全面预算绩效管理在高职院校的顺利实施，必须构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，进一步完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的机制，搭建“绩效目标设定、绩效监控、绩效评价、结果反馈、问题整改”五位一体的全过程绩效管理链条。
（一）科学设定绩效目标
绩效目标的设定是绩效管理能否顺利实施的关键，没有科学全面的绩效目标，预算绩效管理就成了“无源之水，无本之木”，就没有了“靶向”。在评价实践中，常用的绩效目标设定标准有两种：SMART（具体的、可测量的、可实现的、相关的、时限）和CREAM（明确的、相关的、经济的、充分的、可监测的）。结合这两种标准，高职院校在设定绩效目标时，应该遵循以下原则。 1.全面性原则
设计的目标内容要详实全面，不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、服务对象满意度等指标。
2.可量化原则
指标设定尽量具体，要便于计量监测，从而提高绩效评价的客观性。
3.相关性原则
目标的设定要与预算项目实施切实相关。
4.时限性原则
指标设定必须明确目标完成的具体时间。
学校在编制预算时，要同步确定绩效目标，将绩效目标管理嵌入预算编制。
（二）定期进行绩效监控
实现绩效监控信息化，打破信息孤岛，将项目推进情况、绩效目标完成情况、资金使用进度等信息建在一个平台上，互联互通，按照项目推进阶段时限，定期对资金使用情况及绩效目标完成情况进行监控，以便及时动态掌握项目实施效果。对实施效果差、项目推进缓慢的，及时进行督促、暂缓拨款甚至停止拨款。通过定期监控，避免到项目期后才发现项目推进成效差，无法完成预定绩效目标，造成财政资金损失。
（三）客观进行绩效评价
强化绩效目标管理，项目结题验收时成立绩效评价考核专家组，对照设定绩效目标，立足多维视角和多元数据全面客观进行评价。对可量化评价的绩效目标，以目标的重要性程度赋予分值，按照目标的完成程度赋予分值。对定性指标，通过专家头脑风暴法、模糊层次分析法、多层灰色评价、公众评判法、因素分析法、标杆管理法等方法对定性指标进行定量评价。
（四）及时进行结果反饋
绩效反馈是考核者和被考核者之间的直接对话，有效的绩效反馈对绩效管理起着至关重要的作用。绩效考核结束后实施，要及时进行绩效反馈。根据评价结果形成项目绩效评价报告。评价报告主要有四种形式：书面总结、执行摘要、口头陈述及视觉演示。将绩效评价结果及时采用一定的形式向项目实施部门进行信息传递，告知项目实施部门评价结果。
（五）即时进行问题整改
建立绩效评价结果应用机制，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。对绩效评价结果反馈好的项目在今后的项目申报及预算下发上给予倾斜。对绩效评价结果差的项目，要通过目标差距分析，分析绩效未合格的原因，追究项目团队责任，同时要制定绩效改进计划，即时进行问题整改。
参考文献：
[1]施青军.政府绩效评价[M].北京：北京大学出版社，2016.
[2]乔春华.高校预算管理研究[M].苏州：苏州大学出版社，2013.
◎编辑 赵瑞峰
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