浅谈区县级地方政府融资平台转型中的财务管理困境与对策
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摘 要：区县级地方政府融资平台曾在城镇建设中发挥了举足轻重的作用，但在新形势下，其承担的巨大债务，以及不透明、不规范的财务管理机制，不健康的财务指标体系，致使其隐藏着巨大的金融和政府信用风险。本文在分析区县级融资平台转型的必然性基础上，从财务管理角度探讨了其历史沿袭问题与转型中的困境，并从推动平台市场化转型、提升财务内涵、增强投资决策管理能力等方面提出纾解财务管理困境的对策措施，以期促使区县级地方政府融资平台顺利转型。
关键词：区县级融资平台;财务管理;转型困境
一、引言
地方政府融资平台在过去较长一段时期内，为推动地方经济发展做出了重要贡献，但与此同时，迅速膨胀的融资平台举债规模不断叠加政府债务风险，影响经济安全和社会稳定。为此，国家出台有关文件进行了规范，而处于末端的区县级地方政府融资平台在资源相对稀少、产业相对单一的条件下，如何打破现有体制框架，突破财务困境，找寻新的发展方向已迫在眉睫。
二、区县级地方政府融资平台转型中财务管理困境
1.融资平台运营水平低，市场融资能力弱
由于前期区县级地方政府缺少对融资平台的战略规划和布局考虑，各级部门、机构各自为政，按自身需求设立大量平台公司，形成数量多、规模小、资源分散、职能交叉、发展不均衡的局面。一直以来，区县级融资平台一方面根据政府指令承建城市基础设施、保障性安居房等项目，另一方面以政府为后盾融得建设资金，从政府层面到企业，重投入、轻产出效益管理;重举债建设、轻经营性产业培育。先天实力的弱小、经营性资产和现金流的缺乏使得融资平台在传统融资模式式微的政策环境下身陷窘境，面临市场化融资条件不充分、资金供需矛盾突出等难题。
2.财务运行不稳健，债务风险高
（1）资产负债率高。融资平台由地方政府出资设立，但区县级政府本身财力有限、资源稀少，注入资本实际难以足额到位，资本金回流的现象较普遍，运营中形成的资产多为公益性资产，经营能力弱、变现性差。而另一方面，因平臺自身不具备造血能力，长期以来只能依靠举债度日，且为偿还前期利息，债务如滚雪球般越滚越大，资产负债率逐年攀升，相当一部分高于70%。剔除回流资本金及非经营性资产，某些平台负债甚至大于有效资产，长期偿债能力弱，债务风险不可小觑。
（2）流动比率低。平台资产类型主要表现为土地、在建和已完工市政工程、自用房屋、开发的保障性住房、应收类款项及货币资金等。从金额占比看，流动性资产占比较低，且应收类款项的实际可回收价值及回收速度不容乐观，进一步降低资产流动性。平台真正具有较大掌控权的流动资产大部分体现为融资获得的资金，而囿于市场化融资能力，后续融资资金难以确保。低流动比率警示平台短期偿债能力差，给转型不留余地。
3.缺乏长效投资决策和政府项目资金结算机制
融资平台的业务普遍集中于土地一级开发、基础设施项目建设、安置房以及其他衍生资源方面，过去，平台一般根据行政命令投资建设，事前不进行严密的投资可行性论证，事中不施加资金及成本管理，事后不作投资效果评价。建设资金大多通过融资解决，而项目委托方――地方政府并未制定明确的资金结算办法，项目完成后，即使拨付部分款项，也是不定期、不定额以其他名目的形式核拨，现金流入不能覆盖现金流出。长此以往，平台投入了大量债务类建设资金及利息，某些项目资本化利息甚至达到了投入本金的50%以上。项目投资的随意性、资金来源的局限性及结算的不稳定性使平台对政府委托建设项目缺少现金流和盈利的自主把控权，影响投入产出比和资金利用效率。
4.会计基础工作不规范
融资平台不仅不具有财务事项的决策权，而且对财务人员任免管理的影响力也较弱。财务人员多由政府工作人员兼任，核算水平参差不齐，核算方式五花八门，冠以企业的形式，按行政事业单位财务思路进行账务处理，导致平台会计基础工作极其不规范，未遵循《企业会计准则》《企业会计制度》等相关要求。如以收付实现制为会计基础，在建工程长期不转固、不提折旧，利息不资本化，往来款长期不核对、核销等。平台会计信息粗糙，无法在转型中为内外部决策和咨询部门提供客观、有价值的参考。
三、纾解区县级地方政府融资平台转型中财务管理困境的对策
1.推动融资平台转型，提高市场化融资能力
改变融资平台散、乱、小的现状，通过对城市规模和经济状况的分析，合理规划融资平台的整合方案。对纯融资平台，在地方政府通过各种方式偿还或转移其原有债务后关停;对其他承担公益性、准公益性项目的融资平台，剥离政府融资职能，重组兼并持续经营后劲不足的平台，重新梳理各留存平台业务，准确界定其功能定位，突出主业优势。按业务板块，以集团公司的形式集合具有相似或相关联主营业务的企业，促进国有资本高效配置与合理流动，集团以独立市场主体的身份参与城乡开发建设、民生产品保障、金融运营等。区县资源相对匮乏，故设立集团时，宜少而精，避免集团间业务交叉重合，以集中并放大资源优势，做优做精核心业务，使其获得更高的信用评级，提升市场化融资能力、降低融资成本。
2.盘活资源、科学负债，推升财务内涵
（1）通过三个渠道处置融资平台存量债务。一是对纯公益性项目债务，由政府通过债券置换、财力安排等方式逐步偿还或合法纳入政府债务，使企业轻装转型;二是对供水供气等具有一定收益的准公益性项目债务，可采用PPP模式吸引社会资本参与，由社会资本方控股的项目公司按市场化原则举债、偿还，建设、运营，转型后的集团可作为PPP项目实施机构，受政府委托做好项目全生命周期的运营管理，通过外部产业资源合法转化债务;三是将商业房产等经营性项目债务推向市场，由企业通过经营收入偿还。
（2）提升资本资产效益。企业要善用地方资源，盘活现有资产，增强资产可变现能力，深度挖掘其潜在价值。政府部门要仔细清查不到位及回流的资本金、长期未向平台支付的应付款，同时全面盘查地区资产，在此基础上制订资产弥补方案，如将具有一定经营能力和流动性、产权清晰的资产逐步注入企业、补注资本金、结算往来款等，以此改善企业资产结构，加速流动性。同时拓展优质经营性业务，涉足养老综合体、工业孵化4.0产业等，进一步优化资本资产配置模式，放大国有资本效应。 （3）科学举债，创新和优化融资方式。企业要充分发挥债务杠杆效应，通过合理举债解决经营活动中所需资金，以外部资金撬动经济利益最大化，确保债务风险可控。创新融资渠道，强化资本市场运用，发展债券融资、股权融资、资产证券化等多种融资模式;提高直融产品占比，适当限制非银融资，降低资金成本;合理配置偿债周期，减轻资金集中兑付压力和风险。
3.自主投资决策，探索政府项目资金结算机制
（1）事前对投资项目进行可行性研究论证。主要分析项目投资的必要性和依据、经济效益、风险评估及防范措施等。根据当前资产负债率和投资后预计负债率评估企业偿债能力，合理平衡投资与债务风险间的关系，对资产负债率超过75%后进行的投资慎重决策。企业可将投资的内含报酬率与投资资金的融资成本率或机会成本率进行比较，对项目作权衡取舍。
（2）事中对投资项目进行全过程跟踪管理，加强成本控制。企业应针对投资内外部环境和项目本身情况变化，重点关注投资实施与预算差异，采用因素分析法测定各个因素变动对投资实施的影响程度，调整投资项目现金预算方案，重新评估项目收益与风险。建议对实际投资额超预算20%以上、不可控或政策性因素影响程度较高的项目重新履行决策程序;对可控因素，加强跟进管理，如压缩成本、调整投资节点等。
（3）事后对投资完成情况做分析评估。对投资项目进行财务决算，分析投资效果，通过执行与计划的偏差数据发现并改进问题。对重大投资项目，应从投资决策、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面入手，开展专项审计。
（4）建立政府项目资金结算办法。企业承担政府投资项目，应以契约为基础，严格按合同规定负责项目管理、交付及资金结算。政府与企业之间应以市场交易为原则，综合考虑项目规模、政府的概算成本、企业预算的投资收益率、实际行业平均利润率、地区经济发展水平等因素，合理确定合同标的金额，规范资金结算时点和标准。建立政府项目资金结算机制，不仅可以理顺企业财务关系，增强其资金规划管理能力，而且可激发企业成本控制的主动性和积极性，提高其资金效率和盈利能力。
4.夯实会计基础工作，解决历史遗留问题
按现代企业制度和激励机制选用、管理专业会计人员，全面梳理平台成立至今的账务，检视核算方法和流程，发现财务工作中的不规范、不完善之处，并拿出行之有效的改进方法。适应转型需要，以权责发生制为基础，按企业会计准则、制度建立健全财务核算体系，按会计政策、会计估计变更要求，对较大程度上影响当前会计信息质量的历史账务进行调整。如合理确定并分摊资本化利息;与建设部门配合，清查在建工程状态，按规定程序转固定资产;盘点固定资产，掌握其使用状况，采取合理方法计提折旧，客观反映资产价值;核对、清销往来款项，去除虚账。扎实的会计基础势必产生高质量的会计信息，从而使其充分发挥转型中的参谋作用。
综上，对区县级融资平台而言，当前新的政策环境、经济环境和发展要求既是机遇，又是挑战。融资平台要直视转型发展中的问题和困难，以财务管理为抓手，风险防控为屏障，市场化运营为动脉，把控好债务与发展、投资与风险、会计信息与决策之间的关系，破解融资平台历史难题，推动其长远发展。
参考文献
1.杜银清.“实体化、市场化、公司化”转型过程中融资平台公司财务管理研究. 商，2016（20）.
2.李天德，陈志伟.新常态下地方政府投融资平台转型发展探析.中州学刊，2015（04）.
3.罗顺华，李谷隅.地方融資平台转型发展的问题研究.中国商论，2018（21）.
（责任编辑：刘海琳）
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