政府融资平台转型的战略探讨
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作者:陈文亮
[摘要]在我国经济和社会化发展中，融资平台承担了大部分城市建设方面职能，为城市建设提供大量资金支持，但其管理和运营及债务规模等问题也十分突出。平台公司融资主要靠背书政府信用，以致地方政府金融风险偏高，但在目前社会发展阶段，原有背书政府信用发展模式已不再适应当下社会环境，转型发展势在必行，不转型只能走向灭亡。在这种背景下，文章对融资平台生存环境，以及相比社会资本、政府投资所具有的自身特点进行分析，并以此来探讨如何对融资公司进行转型。
[关键词]政府融资平台;环境分析;SWOT分析;转型;战略
[DOI]1013939/jcnkizgsc201928032
分税制改革后，地方发展资金日益捉襟见肘，為刺激经济发展，在积极财政政策的推动下，融资平台为城乡一体化建设和重大项目落地等方面做出重大贡献，但如何才能将其成功转型推向市场，构建可持续发展体系，这是摆在我们面前的一个难题。
1政府融资平台所处环境分析
11政治环境
地方融资平台在城市建设、资源配置方面做出重要贡献，有着举足轻重的地位。但因高速增长的政府债务也带来了不稳定因素，国家各部委在对平台融资行为一直进行规范，推动地方政府性债务的管理和化解。特别是2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和2018年 《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），对地方性融资平台融资行为进一步进行了规范，要求化解政府性债务，鼓励地方融资平台市场化转型发展，对政府性债务进行剥离和清理。中央一直强调“政府不救助”原则，原有发展模式一去不复返，融资平台需要对组织结构和业务规划进行整合调整。
12经济环境
根据《2018年中国统计年鉴》，2017年我国全年GDP总额8208万亿元，全年增长68%，增长的一大动力就是政府主导的对社会公共产品的投资拉动，另外基础货币投放也存在正向影响。在分税制改革后，中央和地方的财权、事权不匹配，地方财政收入主要保基本支出，公共产品建设投资目前资金来源主要依靠平台融资。我国的城市化率还在以每年超过1%的速度快速增长，资金缺口巨大。
地方平台举债行为与地方政府一直存在着直接的联系，平台债务出现问题，必然会波及地方政府信用和局部金融系统稳定，对政府信用及金融体系有着深层次影响。截至2017年年底，融资平台已达11730多家，根据中国财政部公布的数据，中央财政国债余额1348万亿元，地方政府债务余额1647万亿元，我国政府总体债务余额是2995万亿元，政府负债率（总体债务/GDP）为362%，远低于60%的风险预警线。但是如果加上隐性债务约301万亿元，广义地方政府债务达到了60万亿元，负债率已经超过了60%的预警线（数据来源于苏宁金融研究院）。但经济发展又离不开融资，因此各级融资平台还要继续发挥其应有的社会职能。
2政府融资平台的SWOT分析
21优势
（1）与地方政府的关系密切。融资平台一头连着政府，一头接着市场。其既是社会产品的供应方，直接与市场挂钩，参与市场竞争;又与社会产品的采购方——政府关系密切，执行政府的决策和部署，能更准确及时地提供社会产品，其响应速度远远高于社会其他资本方。作为地方政府的融资平台，对本地方的社会经济发展和城市建设理念有着深层次的认识，能更好地参与合作，与政府的沟通更加顺畅，提供的产品更符合社会需要。
（2）直接面向市场。融资平台相对于政府而言，其直接参与市场竞争，提供的产品直接面向消费群众，能准确及时地了解、掌握市场信息，所以能拥有更快的市场反应速度，可根据市场需求配置资源，提供高质量的社会公共服务产品。
（3）企业化统筹管理。融资平台整合资源后，进行企业化经营管理，利用经济考核指标，解决政府轻管理问题，加强了公共产品的效益考核。同时，利用现代化科学技术，运用大数据、“互联网+”、智慧城市等为社会提供更好的产品，并且降低城市建设维护成本，提高资源的使用效率。同时，其先天的政府背景，直接或间接的背书了政府信用，相对一般企业更受市场信任，可以获得相对较低的融资成本。
22劣势
（1）组织制度不健全。大部分地方融资平台脱胎于政府机构，内部机构的设置、人员职责分工不能满足现代化企业管理要求，对整体项目规划、财务管理筹划、项目风险评估、绩效考核制度存在漏洞及不足。企业没有完全脱离政府，会计核算体系不健全，资金结算划分不清晰，企业收入主要来源仍然是财政拨款、税收优惠等，报表利润依靠财政补贴，缺乏明确的盈利模式。
（2）人员素质和职工管理水平有待提高。融资平台公司管理层主要来源于政府内部人员的任命，其市场竞争与企业管理经验严重不足。职工晋升主要以主管部门任命，缺少合理的竞争用人机制和薪金绩效考核，消极被动地接受工作。同时，员工培训缺少或者比较单一，业务人员培训工作经常流于形式或口头上，缺乏持续提升的管理措施，造成不能满足实际工作要求的局面。
（3）资源受限，融资能力下降。融资平台经过近几年的高速发展，大部分负债率超高，财务状况严重恶化。而融资平台承担的大部分为公益性项目，基本上无明显的经济效益，形成的资产大部分为公益性资产、土地、安置房投资等变现能力差或不能变现的资产，收入来源主要是政府可用财力，可用财力相对于融资规模比率逐渐下降。这种资产质量不高，收入来源单一的现状，使得融资成本在不断地提高，继续融资的能力急剧下降。
23机会
（1）政策支持。为支持融资平台转型发展，各级政府相继出台相关扶持政策，要求剥离融资平台政府融资职能，鼓励和支持市场化转型后的融资平台参与城市建设，强化市场竞争能力，增强造血功能。如《安徽省财政厅关于财政支持政府融资平台转型发展的意见》（财债〔2016〕1301号），提倡融资平台改革转型为以城市基础设施投资、战略性新兴产业投资等为主业的国有资本投资运营公司。2018国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资平台市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台及转型后的公益类国有企业依法合规承接政府公益类项目，支持市场化转型后的融资平台作为社会资本方参与PPP项目建设。 （2）建设需求旺盛。目前我国经济仍处于一个较快速发展阶段，政府投资占经济发展比重仍然较高;随着居民收入水平和文化素质的提高，对生活环境和质量要求也越来越高;城乡一体化发展，城市规模的不断扩大等，这些都创造了对公共产品的需求。
24威胁
（1）融资趋难。国家在保证经济发展的前提下，适当的限制政府性债务的增长，严格控制政府债务在可控范围内，并先后出台了一系列的政策，建立了直接或间接债务的统计报送制度。2018年财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（財金〔2018〕23号）中指出：“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台贷款。”融资平台债务一直在以“滚雪球”式增长，债务规模不断扩大，后续宏观经济调控政策趋严。
（2）市场竞争激烈。政府政策不断鼓励民间资本参与城市建设、提供社会公共服务中去，其中相关政策制度保障措施也在不断地完善。民间资本最初对政企合作模式不接受和不理解的状态有了极大地改善，越来越多的上市公司参与到政府PPP项目，社会公共服务产品提供呈来源多元化发展。市场对公共服务产品要求在不断提高，融资平台参与竞争的优势不明显，竞争压力巨大。
3融资平台转型发展的对策
31明确企业发展方向和目标，实现可持续发展
建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，以“产城融合综合运营商”作为发展目标，提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流，结合城市发展需要，参与城市基础设施建设，积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务，最大限度地发挥国有资产盈利能力和增值效应。依靠产城运营、资本运作维持自身发展，提高产业集聚能力、城市运营能力、资本运营能力。提升精细化管理水平，问管理要效益，打造强有力的管理团队， 补政府城市建设及运营管理短板，降低政府城市运营费用，实现融资平台可持续发展，促进经济建设的良性循环和健康发展。
32完善授权经营制度，实现企业发展职能
转型后融资平台作为市场化国有企业，应当授予用人权、资产配置权、生产和创新权、薪酬分配权等生产经营权。成立“1+N”的集团公司模式，建立现代化组织结构和管理体系，整合地方政府优质资源，实现四个方面职能：投资，选择合适的项目通过直接投资、参股、跟投等方式，引导推动优势产业集聚;融资，通过整合政府优质资源，采取多种渠道募集投资和建设资金;建设，鼓励作为PPP的社会资本参与方，承接地方政府委托实施的基础设施、公用事业、房产土地开发等公益性项目建设;经营，利用市场化手段，依法依规运营和管理公司资产、资源和资本，获取资产经营收入，实现国有资产的保值增值。
33盘活有效资产，合理匹配融资
融资要回归本源，服务于实体发展，融资平台应当合理匹配融资，充分利用金融工具，盘活存量资产、处置不良资产，严格控制超出融资平台现金流承载能力的融资，改变以往高杠杆传统发展模式，以提高融资平台的经营效能，以精细化管理、结构调整升级，实现经济的可持续发展。
34优化人力资源管理，提升企业管理水平
融资平台需要向社会引进高层次专业水平的人才，以建立强大的人才队伍推动转型发展。健全竞争和考核制度，实行人才培训机制，加强员工培训和指导，不断提高队伍素质，构建较强的业务能力、协同合作的团队，提高整体经营管理水平。建立外部咨询机制和外部咨询专家库，引进中介管理机构为融资平台转型发展提供支撑，并提供长期咨询服务，为科学决策提供保障，促进融资平台健康发展。
35明确企业市场地位，落实债务及支付责任
保障融资平台轻装上阵，融资平台原有债务作为政府债务，由地方财政统筹安排，按债务还本付息计划分年度纳入财政预算。政府在明确融资平台转型后的市场化地位，在项目建设方面给予支持，根据预计地方财力有序安排新建项目与政府投融资规模，严格落实政府建设支出、政府购买服务及财政补贴资金等责任。
4结论
融资平台转型已势在必行，对于地方政府来说也是一件大事，它涉及地方主要公共服务产品的提供，以及可能影响到整个地方财政建设支出预算体系的改变，所以要有清晰的定位，明确的目标，统一的制度，应当把握转型节奏，小步快跑，谨慎为之，这对操盘者的综合能力要求非常之高。
参考文献：
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[2]谢楠地方政府融资平台转型与发展探究[J].财政与金融，2018（26）：46-47
[3]李伟舵地方政府融资平台转型的现状、机遇与挑战[J].创新，2017（6）：34-47
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