江苏省高职产教融合发展的机制梗阻与路径优化
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[摘要]江苏省高职教育与产业在合作建设、合作推进、合作创新、合作育人和合作发展方面进行了创新探索，但从产教深度融合发展的国家战略视角理性审视，还存在资源共享机制不畅通、激励约束机制不到位、行业赋权机制不明晰、外部保障机制不健全等机制梗阻问题，制约了高职教育与产业融合发展的深度、广度、效度和力度。因此，江苏省亟待优化资源共享机制、探索有机衔接机制、建立行业赋权机制、完善激励约束机制、健全外部保障机制，从而扎实推进产教深度融合发展。
[关键词]高职教育;产教融合;机制梗阻;江苏省
[近年来，江苏省创新发展高等职业教育，不断完善高职教育与产业发展的联动机制，跨界整合，打造高职教育与产业融合发展的良好生态。目前，江苏省独立设置的全日制高等职业院校90所，近三年年均全日制在校生数保持在61万左右，年均毕业生人数近20万人，整体规模和发展水平与经济发展总量和水平正相关，对地方产业发展起到了有力支撑作用①，积累了高职教育与产业融合发展的宝贵经验，但在融合发展的机制方面还存在一些梗阻问题，亟待优化机制改进政策，大力推进高职教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接，为产业转型升级和产业核心竞争力增强做出更大贡献。
一、江苏省高职教育与产业融合发展态势
（一）打造产教融合实训平台，合作建设推动利益相关方共建共享
实训平台是高职产教融合项目式合作的重要基础形式。为适应新一轮产业和科技革命，服务国家发展战略和江苏经济转型升级，江苏省“十三五”期间遴选立项，重点打造了61所院校的100个高职教育产教深度融合实训平台建设项目②。一期专项建设资金投入6975万元，支持高职院校与技术先进、管理规范、社会责任感强的企业深度合作，共建共用实训基地，有效整合高职院校、行业企业资源，保持实训平台设备设施与企业技术同步更新。以深化产教融合为着力点，以产教深度融合平台建设为依托，面向江苏支柱产业和战略性新兴产业，对接产业发展需求，服务于技术技能人才培养，服务于产业链优化提升，服务于企业技术升级。
（二）推行产业教授制度，合作推进校企携手互助
产业教授是解决产教“两张皮”问题的“黏合剂”。产业教授制度由江苏省2010年首创设立，先后五批共计选聘1300名科技企业家到高校担任产业教授，目的是实施人才强省战略，建设创新型省份，更好地推进产学研合作，探索高校与企业联合培养人才的新机制。2018年，在总结本科院校产业教授选聘经验的基础上，启动了高职教育产业教授选聘工作，首批139名企业家、技能大师、技术能手被选聘为54所高职院校的产业教授。产业教授在企业与高职院校“两栖”发展，既了解双方的特色与优势，也熟悉双方的不足与需求，对推动校企深层次合作有着独特的优势和条件，在深化产教融合的过程中站位高、格局大、视野宽，有利于充分发挥主导作用，促进校企在发展和育人上更加精准耦合，推动校企在协同中目标契合、主体聚合、过程融合，最终形成“平台共建、项目共研、资源共享、成果共创、人才共培”的共同体。
（三）建设产教融合科创平台，合作创新促进服务产业转型升级能力提升
合作创新是产教融合的动力之源。科技成果转化应用能力和技术服务能力不强是制约高职教育高质量发展和产教融合层次不高的瓶颈。近年来，江苏省高职院校围绕区域经济和产业发展需求，落实“放管服”改革要求，推进科研管理体制机制改革，积极改进科技项目管理制度和分配制度，努力探索破解制约科技转化创新服务的瓶颈和阻碍，激发科技能力提升和创新活力。同时，集聚政行企校多方资源，建设工程技术研发中心、技术成果转化中心、技术服务中心、技术创新推广中心和工艺产品开发中心，成立大学科技园、大学生创业创新园等，发挥人才集聚优势，积极面向区域产业相关行业企业科技领域、方向开展技术应用推广和培训服务，重点服务区域经济社会发展特别是中小微企业的技术研发和产品升级，取得了明显成效。2017年，江苏高等职业院校横向技术服务到款额、技术教育到款额与2016年相比大幅提升，分别增加34.74%和46.2%。目前，江苏省“已建或筹建高职院校大学科技园20余所，其中6所被认定为省级大学科技园”③，吸引了大批优质企业入园合作发展，涌现出了大量高水平科技应用成果，有力促进了产教融合发展的广度和深度提升。
（四）深化产教融合教学改革，合作育人支撑区域产业发展
合作育人是产教融合的根本任务。通过对接产业设置专业，动态调整、校准专业人才培养目标方向，全省高职院校设有19个专业大类407个专业方向，总体上专业结构布局与江苏省各地区产业结构紧密对接。为主动适应产业转型升级、业态变革和技术进步，校企联合积极探索人才培养模式改革，从内涵到形式初步体现了产业元素和需求，取得了显著成效。同時，积极探索推广了企业订单班、现代学徒制培养，推进适应工学交替和行业企业兼职教师需要的学分制改革，体现了“校企联动、双师共育”特点，人才培养质量和雇主满意度稳步提高。《江苏省高等职业教育质量年度报告》披露的数据显示，在全国高职毕业生平均就业率有所下降的背景下，江苏省高职院校近三届毕业生就业率稳定在95%以上，雇主满意度平均95.77%，处于领先水平。在江苏省快速发展行业中新增人员70%以上来自职业院校，为区域经济和产业发展提供了有力人才支撑。
（五）推进高职集团化办学，合作发展整合政行企校多方资源
高职集团化办学是推进产教融合多方资源实现合作发展的组织形态。近年来，职教集团在江苏省蓬勃发展，全省建成了30多个行业或区域职教集团，全省21所高职院校还牵头成立了全国性职教集团（联盟）26个，成员单位覆盖政府部门、行业、企业、高职中职学校、社会中介组织、科研机构等，覆盖面非常广泛。江苏省职教集团发展的基本经验是依托行业组建，依靠契约联结和产学研合作平台定位，产教融合是其内生动力，实现成员间协同发展、互利共赢是其基本追求。职教集团主要通过协同合作、资源整合、机制创新等形式，开展项目对接、信息平台建设、发展论坛、合作研究开发、技能竞赛、毕业生招聘等活动，发挥成员间优质互补资源的集聚效应、整合效应和规模效应，推动政行企校多元主体的同频共振、互利共赢。 二、江苏省高职教育与产业融合发展的机制梗阻问题
江苏省高职教育是全国高职教育的“高原”，在与产业融合发展方面进行了积极的探索，积累了宝贵经验。但是，我们也要清醒地认识到其融合发展的程度、质量和水平与党中央、国务院对产教融合的国家战略定位及要求之间还有一定差距。“调查显示，全省参与校企合作的企业只占企业总数的0.5%，校企合作中90%多的企业是接受实训实习，引企入校、学校与企业联合科技攻关等深层次合作的比例分别为13%、15%。”④剖根溯源，原因是多方面的，但机制梗阻是重要原因之一。
（一）资源共享机制不畅通，融合发展广度受限
目前，江苏省高职教育与产业之间的资源共享机制主要是基于项目合作框架协议的一种契约式安排，还没有建立基于深度信任、功能优势互补、全方位对接、协同发展的制度性、长效性资源共享形式和组织安排。高职院校的资源优势与企业的资源优势在合作共享中发挥不够，对接不畅通，限制了高职教育与产业融合发展的广度。高职教育与产业之间的人才、知识、信息、技术、工艺流程、管理、品牌等“软资源”与设施、设备、场地、产品、平台等“硬资源”之间共享互通的程度既不全面，也不够畅通，资源的双向流通在空间横向和时间纵向上都共享不足。以产教双方的人才资源共享为例，高职教育的师资水平能力还不能很好地解决行业企业的技术难题，科研成果转化率还不高，教师与行业企业人员合作研发新产品新工艺的数量不多;企业高级管理人员、技术人员、能工巧匠到高职院校兼职参与专业建设、实践教学、人才培养的数量、比例、时间不够，主要还是局限于业余的项目研讨、讲座报告等形式;高职院校培养的学生深入企业主要以参观学习、实习实训为主，毕业时的技术技能水平与企业的需求还有较大差距，特别是职业素养、工匠精神方面差距明显。
（二）激励约束机制不到位，融合发展深度不够
从近十年《江苏省高等职业教育质量年度报告》中关于校企合作、产教融合的数据统计、案例分析来看，江苏省高职教育与产业的融合发展目前主要还是以浅层次的面上合作为主，对产业发展的支撑作用主要体现在提供技术技能型毕业生方面，产业的优秀元素还没有全方位、全过程对接高职教育发展和人才培养的过程元素，产业链、创新链与教育链、人才链还没有达到有机衔接的程度。究其原因，主要是激励约束机制不到位，产教双方的内生动力不足。一方面，激励机制缺位。虽然设立了产教融合实训平台、产业教授、科创研发平台等进行项目资助引导，但对高职院校与行业企业深度合作的奖励力度、发展绩效评价、高水平院校遴选等方面的激励还没有充分体现，引导的力度不足;同时，虽然对行业企业参与产教融合的发展政策性资金奖励、财税政策优惠减免、金融扶持政策倾斜、社会荣誉表彰等方面有指导性意见措施，但落地落实没有到位。另一方面，约束机制缺位。对高职院校和行业企业双方参与产教融合缺乏硬性约束，基本上属于软性引导性的约束，产教双方参与产教融合主要是自觉自愿行为，有随意性和随机性，“人情化合作”烙印明显，随着双方负责人的变动而变化，影响产教融合发展的持续性和深度化。
（三）行业赋权机制不明晰，融合发展效度不足
行业组织在产教融合中发挥着产业和教育两端之间的中介作用，在产教融合中理应既是“桥梁纽带”，又是“领航员”和“监督员”。但是，从行业组织在江苏省高职教育与产业融合发展中发挥作用的历史实践来观察，情况并非如此。很多行业协会直接从政府相关机构转变而来，经过多年发展仍难以摆脱行政路径依赖，对政府具有较强的依附性和依赖性，自主发展能力较弱，自身面临生存危机，存在变相行政化、职能模糊、“异化”风险等问题，有的甚至成为“僵尸协会”。由于行业协会存在这些自身内在问题，加上政府赋权机制不明晰等缘由，其在江苏省高职教育与产业融合发展中虽然有角色定位、功能义务，但权责不对等、赋权不明晰，造成其角色定位冲突、可有可无、无足轻重的尴尬地位和印象。而高职教育和产业又属于性质不同的组织类型，在隶属关系、组织架构、组织文化、管理模式、价值追求等方面都有明显的异质化特征，要有效地融合发展，亟待行业组织发挥桥梁纽带作用。但现实中，由于政府还没有充分清晰地赋予其在产教融合发展中具体的跨界整合、协调、引导、联合、评价、标准制定、监督等权利，这就使得高职教育与产业融合发展的有效度受到影响，也在一定程度上导致高职教育人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上无法完全适应，“两张皮”问题仍然存在。
（四）外部保障机制不健全，融合发展力度不强
从产教深度融合发展这一更高战略视角审视，江苏省高职教育与产业深度融合发展的外部保障机制还不健全，对产教双方点对点、面对面的双向合作促进力度不强，主要体现在同步规划、跨界协同、沟通协调、产教对话、多渠道筹措经费等方面，有指导性政策文件、时序性活动安排，但常态化、制度化、长效化机制等还不健全。行业企业参与产教融合的相关制度主要以意见、办法为主，权利义务缺乏强制性，没有上升到法律层面和立法高度，造成参与产教融合的地位风险保障不健全，存在可为可不为和后顾之忧问题。相关政策主要起着呼吁提倡的效力，不能刚性执行，在一定程度上造成“雷声大雨点小”的印象。在产教融合发展的舆论环境营造上还需要加大力度，很多行业企业对产教融合的认识、理念还停留在提供毕业生、实习岗位等方面，认为这是高职院校单方发展的需要和行为，对产教融合的内涵、内容、体系认识还不全面不深入，甚至还没认识到产教融合已经从职教政策上升为国家战略。高职院校自身在开展社会培训、提高人才培养质量、文化传承创新，特别是服务行业企业发展需求、实现产业转型升级和创新驱动发展等方面的理念认识高度还需要提升，相应的能力建设也明显不足。
三、高職教育与产业融合发展的路径优化与政策建议
（一）优化资源共享机制，集聚政行企校多方资源，拓展融合发展广度
高职教育与产业融合发展的资源共享机制是指利益相关方和参与方，特别是校企双主体之间，将各自拥有的优势资源与功能深度协同与集成化，实现资源有效流动和功能互补的实现形式和组织方式。优化江苏省高职教育与产业融合发展的资源共享机制，有利于集聚政行企校多方资源，拓展融合发展的广度，打破各自领域资源的封闭性，进行多方双向开放共享，提升资源集约化使用的效能，避免资源浪费，节省运营发展成本。在社会主义市场经济高度发达的江苏省，高职教育与产业要素资源共享务必注重发挥市场配置资源的基础性作用，明确双方各自拥有的“软资源”和“硬资源”相关要素共享的成本和效益分担分配方式，加强资源共享的能力建设和平台建设。第一，加快推进高职教育“放管服”改革，给予高职院校非基本公共教育资源的自主配置权，提升高职院校资源的质量水平和建设能力。第二，加强产教融合师资队伍建设，提高教师的科技研发能力和解决实际技术问题的能力。第三，支持行业企业技术和管理人才到高职院校兼职，继续深入推进产业教授（导师）制度，鼓励将企业技术、信息、文化等要素带入高职教育的专业、课程、课堂中去。第四，打造产教融合资源共享信息服务平台，运用大数据、云计算等信息技术，建设市场化、专业化、开放共享的政行企校信息服务平台，向产教融合发展相关主体提供精准化信息发布、检索、推荐和相关增值服务。第五，加强产教融合技术技能实训基地建设，集聚相关方的人才、技术、管理、资金等资源优势，持续同步更新设备设施，进行平台共建共享。 （二）探索有机衔接机制，全面对接产教结构要素，夯实融合发展密度
纵观德国、日本等发达国家的产教融合，其共同点都是专业教育与产业需求无缝衔接。要实现江苏省高职教育与产业的融合发展，必须融合高职教育供给侧和产业需求侧结构要素，强调技术链和创新链的对接与耦合，强调人才链和创新链的对接与耦合。一是专业体系与产业链衔接。专业体系紧密对接行业技术链和创新链，专业设置和动态调整要依据产业的升级发展、技术的更新迭代、创新的迅捷鲜活等，专业建设内容涵括技术链和创新链的要素。二是课程与生产管理过程衔接。校企共建课程体系，引入行业企业技术技能资源，使其符合行业产业发展、技术进步和社会转型要求，体现技术研发和生产过程要素。三是实训体系与生产实际衔接。与优势企业携手共建共享生产性实训基地，强化基于生产过程和解决实际问题的实训实践教学，共同培養满足行业企业实际需求又好用能留的技术技能人才。四是教师与企业人力资源衔接。高职院校注重教师服务区域发展的应用研究和技术创新能力的提升，行业企业增进人力资源对高等职业教育规律的了解，双方健全“共聘共用享双薪”制度，促进双方人才基于相近层次水平和共同事业目标的有机长效合作。五是校园文化与产业文化衔接。高职院校校园文化对接产业优秀文化，建设产业场景式教学场地，融入优秀产业文化要素，潜移默化地发挥育人功能，培养接地气的产业人才。通过这些具有产教结构要素的实质性有机衔接，夯实全方位融合发展的紧密程度。
（三）建立行业赋权机制，推进产教精准耦合，强化融合发展效度
行业组织在推进产教融合发展中具有合作指导、信息供给、协调沟通、对接供需等独特的中介桥梁纽带作用，但由于种种原因，目前行业组织在产教融合发展中发挥的作用十分有限。政府主管部门应通过对行业组织的“放管服”改革，对其在产教融合发展中的角色确权赋能，建立相应的职责和权利清单，进行产教融合职能衔接，并通过信息公开创新监管方式，通过规范监督提升服务标准等措施，完善其对应职能的财政补贴和收费等利益补偿机制，充分发挥行业组织的应有职能和独特作用。具体来讲，通过对行业赋权的制度性安排，一方面，行业要积极融入高职院校治理结构中，加入高职院校理事会，参与其产教融合发展的制度决策和项目安排等。另一方面，行业协会要利用自身由相关相近产业的企业成员构成的组织优势，集合产业现状大数据和发展趋势、企业诉求需求、行业标准等信息和知识优势，提供专业化服务，减少“信息不对称”，降低“交易成本”，积极引导企业对接高职教育的相关结构要素，促进产教紧密联结、精准耦合。
（四）完善激励约束机制，激发产教内生动力，提升融合发展深度
激励约束机制包括激励和约束两个子机制，正向激励、反向约束两个向度集中同向发力，共同激发高职教育与产业的内生动力，促进两者深度融合发展。从完善正向激励来看，一是完善政策供给和措施配套。把深化产教融合作为落实结构性减税政策和推进降成本、补短板的重要举措，国家层面已有明确要求，现在的重点是省市层面要出台落实落地的细则和法规，把政策要求和导向落到实处，这也是产教双方期盼和呼吁多年的心声。二是优化高职教育拨款机制。高职教育拨款机制对高职院校办学最具实质导向性，要完善“学生数总体拨款+竞争性项目经费”拨款方式，将产教融合的绩效评价、适应社会需求评价等作为重要拨款依据，发挥基础性导向作用，激发高职教育进行产教融合发展的根本动力。三是探索推进“产教融合型企业”建设。通过政策引导、项目资金奖励等，推进产教全方位全要素对接的“产教融合型企业”建设，先试点后示范再推广。四是鼓励行业企业力量举办和参与高等职业教育。通过购买服务、委托管理等方式积极探索。五是激发高职院校科研人员和企业技术人员管理人才参与产教融合的主动性和积极性。保障高职院校科研人员依法取得的科技成果转化奖励不受绩效工资基数和总量限制。六是奖励荣誉跟进。设立省市两级政府性产教融合贡献奖和年度影响力人物等，对积极参与产教融合并做出积极贡献的单位和个人从精神和物质上给予奖励。从反向约束来看，主要是建立问责机制，对弄虚作假骗取财税金融用地等优惠的单位和个人进行追责，对产教融合规划、政策不落实不作为的部门进行通报问责等。
（五）健全外部保障机制，突破结构性障碍风险，加大融合发展力度
高职教育与产业融合发展中长期存在“两张皮”和“校热产冷”问题，关键在于产教自身根本属性的诸多差异，融合之间存在结构性障碍和道德风险，亟待通过健全外部保障机制，加大融合发展的力度。一是健全产教融合法律法规，确立产教融合的法律地位和责任。国家层面应加快推进《中华人民共和国职业教育法》的修订工作，制定出台“产教融合促进法”，配套修订其他法律等;省级层面加快制定出台产教融合、校企合作相关法规条例，而非出台相关意见和办法。要从法律的权威性体现产教融合的强制性，明确界定产教融合各方主体的法定义务和权利，有机整合高职教育的公益属性和产业相关方的利益属性诉求。二是省市切实落实同步规划产教融合与经济社会发展，统筹职业教育与区域发展布局。三是健全社会第三方评价，营造产教融合的积极氛围。健全产教融合效能评价体系，强化评价结果运用。引导社会积极支持产教融合发展，宣扬肯定产教融合的发展成绩和典型事例。四是建立健全高职院校理事会制度，积极推进体现产教融合发展的学校治理结构改革。引入政府部门、行业、企业、科研机构等多方参与内部治理，在教育教学改革、人才培养全过程中融入产业优质元素。五是健全利益分享和风险分担机制，消除产教融合相关方参与的后顾之忧。产教合作产生的相关效益按照项目，根据投入和贡献进行比例分配，保证各方合理利益共享。产教双方根据约定强制性购买学生实习责任保险和人身意外伤害保险，减少学生实习实训和学徒实践的意外责任风险。
[注释]
①数据来源于《江苏省高等职业教育质量年度报告（2018）》。
②数据来源于《江苏省高等职业教育质量年度报告（2017）》。
③王万川，武智，邓光.产教融合视域下江苏高职院校大学科技园发展探索[J].教育与职业，2019（1）：53.
④光明日报调研组.江苏职业教育是如何领跑全国的[N].光明日报，2018-09-08（8）.
[参考文献]
[1]庞雪汀.江苏第五批产业教授名单公布校企融合助创新[EB/OL].（2018-03-01）[2019-12-23]
[2]宋林霖，蒋申超.放管服改革背景下行业协会去行政化探析[J].新华文摘，2018（17）：9-12.
[3]袁靖宇.高等教育：产教融合的历史观照与战略抉择[J].中国高教研究，2018（4）：55-57.
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