论城市基础设施建设前期档案管理

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　　城市基础设施建设工程前期档案也叫工程准备阶段文件，是指工程开工以前在立项、审批、招投标、勘察、设计以及工程准备过程中形成的文件材料。城市基础设施建设是城市建设的一部分。前期档案是工程项目档案的重要组成部分，是工程建设的凭证性和基础性文件材料，是一个主体单位永久保存的法律性原始凭证。但是，从国内来看，对城市基础设施建设前期的档案收集、整理和归类方面的研究非常缺乏，特别是涉及政府部门如何协调前期档案更是无人问津，这直接影响到尤溪县基础设施建设工程档案资料管理的完整和规范。更是对前期工程档案的可持续化研究以及建立科学、规范的基础设施建设档案来说是严重的打击。近年来，城市基础设施投资规模不断扩大、基础设施建设项目持续猛增，另一方面基础设施建设项目涵盖的工程类型也越来越多，由原先的地面道路工程、排水系统工程、公园绿地、桥梁工程，发展到现在的道路工程、高速公路、小区开发工程等多元化的基础设施建设工程。
　　基础设施建设前期档案资料的管理对于像尤溪这样的基础设施建设较为活跃的海西地区来说非常重要。目前，尤溪县有15个乡镇，约42万人。2009年尤溪县建设四大规划分别有城东新区建设、大儒名城建设、水东大桥、高速公路，随之出现大量基础设施建设项目工程档案。但是在迅猛发展基础设施建设的背后，出现了一个值得关注的问题，也是我们在实际工作中发现的问题，那就是城市基础设施建设前期材料缺失严重。
　　
　　一、城市基础设施建设前期档案管理的现状与面临的挑战
　　
　　城市建设的快速发展给基础设施建设档案管理工作带来机遇的同时也面临了许多挑战，如何加强基础设施建设档案的管理与整理，保证其完整、准确、系统，得到妥善保管和有效利用，杜绝隐患是建设和管理单位必须引起关注的重要问题。
　　解决好这个问题的关键还是要发现目前面临的问题：
　　1　城市基础设施建设前期档案形成条件不足。从目前尤溪的基础设施建设前期档案的状况来看，主要是存在着重建设，轻档案，对工程档案缺乏足够的重视，使得工程档案资料不规范、齐全，甚至出现造假现象，同时档案管理人员大多没有参加专业知识训练，管理水平低，服务意识差，工作往往处于被动应付状态，从而大大影响了工程档案的质量。另外由于建设单位对基础设施档案的不重视，造成档案管理机制不健全，即使有也没有一定的协调力度。同时由于缺乏一套完整的管理体系和现代化信息管理机制，使得工程档案管理落后，缺乏对工程建设的约束，造成国有资产的流落失。
　　2　城市基础设施建设前期档案制度不规范。基础设施建设前期档案工作严重滞后的主要原因是：工程建设单位的领导者、组织者对档案法制和工程档案规律认识模糊，对工程档案管理重视不够、组织协调软弱无力，档案工作没有纳入工程建设整体规划，城市基础设施建设前期档案制度不规范，无法做到工程档案与工程建设同步进行。
　　3　城市基础设施建设档案管理过程中政府管理缺位。基础设施建设档案为使用、维护、改建、扩建提供准确、真实、可靠的依据。目前在基础设施建设中政府作为主导方存在着一定的工作缺陷。基础设施建设的项目，是一个看得见，摸得着，实实在在，工程参建各方一致努力，领导关心，社会各界关注，而项目档案，只是一个“软件”，往往被忽视，出现了重建设轻档案。要使基础设施建设项目各阶段、各部门、各单位形成的项目档案规范、准确、齐全收集，进行管理科学，当地政府无统一协调，依法制定、健全一整套行之有效的规章制度。
　　
　　二、城市基础设施建设前期档案管理存在问题的原因分析
　　
　　1　对城建档案的重要性认识不足。少数建设单位重建设、轻档案的思想占据了一定的位置，只重视工程建设，轻视档案建立，一直以来在工程建设当中注重工程施工进度，轻视文件资料的管理，从根本上讲并没有把档案管理提到正常工作范围，更没有建立一套规范的管理机制；
　　2　档案管理自身特点因素。基础设施建设档案工作作为国家档案事业一个重要组成部分，由其自身的特点决定了基础设施建设档案管理的利用具有区别于其他档案的特点。如何进一步做好档案文件的收集、开发利用工作，使这一宝贵的资源在基础设施建设各项活动和工作中发挥其应有的作用是一项值得关注和重视的问题。基础设施建设档案内容繁杂、数量大、种类多、涉及部门多、综合性强，能够较为全面反映基础设施建设各项工作及活动情况，因此档案的利用率较高。
　　3　基础设施建设的复杂性。城市基础设施“瓶颈”制约仍然存在，设施总量和人均指标还不能适应城市发展的需要，并且城市基础设施大部分处于低标准运行状态，失修失养严重。城市建设仍然不能按照市场运行机制进行，城市基础设施建设投融资未能形成良性循环机制。城市建设条块分割、分散建设现象仍然存在，建设管理体制不能适应社会化城市所要求的社会化大生产的需要。部分工程不按规定程序办事，绕开城建档案馆的监督。
　　
　　三、城市基础设施建设前期档案管理解决问题的对策分析
　　
　　1　加强组织领导。要成立行政执法工作领导小组，具体负责城市基础设施前期档案管理工作。在收集整理材料阶段，要求基础设施施工部门先出图再施工，以保证纸质资料的完整，做到有物进行某项建筑维修、改建时，事先通知档案室，档案窒接到通知后，着手准备基础设施项目的档案资料，以最快、最有效的方式向维修基础设施部门提供准确、完整的档案资料。工程施工阶段，对工程技术资料实行“动态管理”。由于在施工期间，会产生大量的施工、设备安装及各种试验活动的原始记录，还有验收、隐蔽工程记录、变更和设计通知单等文件材料，这期间文件收集是难点，我们必须走出档案馆，深入到工地，主动与主管基础设施领导联系，了解施工的进展，充分掌握基础设施档案形成的自然规律，认真地分析和研究文件材料，抓好文件资料的收集工作。竣工前阶段，为把基础设施档案资料存在的主要问题解决在竣工前，防止因缺少资料而影响到工程的验收和今后的交付使用，我们必须做好竣工图纸和资料的初步验收和整理工作，并逐一登记，对于不完整或不系统的部分及时补充，以便于归档文件的完整、准确、真实性，有利于工程的竣工验收。工程验收阶段，建设单位要有完整的技术档案和施工管理资料，档案行政部门应积极配合基础设施工程管理部门，齐抓共管，严格把关。
　　2　健全前期档案资料的管理制度。理顺目标，明确职责，保持各环节的有效衔接，是做好基础设施建设档案工作的基本保障。理顺管理机制，变档案一级管理为档案室、项目管理部两级管理，这样可以较好地解决管理机制差的问题。在每个工程项目管理部设立专职档案员，负责该

项工程的档案工作，将工程档案的编制职责交到项目管理部，并且要求档案工作与工程项目的建设同步进行。加强管理必须抓住收集齐全，材料系统这两个环节。保持归档件的完整性是档案系统的前提，也是最重要的工作环节。城市建设档案来源分散，形成周期长，同时内容繁杂、数量庞大，给做好收集工作带来很大的困难。同时要注重特殊形式的文件材料的收集。现行的基础设施建设过程中，除了传统的纸质文件外，还会产生许多照片、电子文件等，这些特殊的文件材料也反映了市政建设的过程，是工程项目档案不可缺少的组成部分，在收集时不能疏忽遗漏。
　　3　注重档案信息资源的开发。以人为本，维护服务对象的根本利益。城建前期档案管理工作的各个方面，各个环节都必须坚持以人为本。市场经济的确立与社会的日益信息化，档案用户需求逐渐向个性化和多样化发展，档案馆对社会的服务理念和方式将会发生根本性变化，档案馆服务的重点将向社会大众转化，人性化、以人为本的服务将占据主导地位。档案馆要把握提供档案信息个性化服务作为一个重要发展方向。开发城建档案信息资源，为社会各方面需要服务。改变传统“重藏轻用”和“被动服务”的观念，积极主动地开发城建基础设施前期档案信息资源已迫在眉睫。避免局限于对原始材料、统计数据和摹本事实的简单罗列和堆砌，努力在知识含量高、带评述性的注释、按语、序言等编研材料方面多下功夫，充分利用所掌握的城建档案信息资源研究当前城市基础高州建设和社会经济发展中某些现实问题，为建设决策提供有效依据，为城市文化消费提供养分。
　　4　落实科学发展观，档案整理技术不断创新，推动城建档案可持续发展。长期以来，实体整理技术在档案整理实践中备受青睐且一直占据着统治地位，甚至可以说传统档案整理的实质就是实体整理。电子文件的大量出现，使实体整理技术面遭遇了无法克服的困难，实体整理技术不能从多个维度去维护和体现档案的联系。现代档案整理技术作为一种更为先进的、能同时适用于各种载体档案整理实践的整理技术在传统档案整理技术急需变革的形势下被提出。西方档案界面对电子档案的整理实践对档案整理技术做出的变革之举是提“元数据整理”技术，从而结束了传统的实体整理技术时代。在国内，我们的档案工作者也引用了西方国家的元数据整理技术，与此同时又相继提出了多种针对于电子档案的整理技术和方法。
　　从我国现阶段的档案生成情况来看，纸质文件和生成于电子政务平台之外的电子文件及其他载体的档案在档案的构成中占据着主体位置。从中国档案整理实践的现实情况来看，元数据技术由于其自身的特殊性和对电子政务平台有着强烈的依赖性，并不能普遍应用于我国的档案整理实践。而非元数据技术这种不需要实现文档一体化、能脱离网络(电子政务)环境、不依赖“元数据集”并能适用于不同载体档案混合整理的整理技术，才是能与我国特定的档案管理理论和实践背景相匹配和统一的整理技术。由于非元数据技术更多地延续了中国的传统档案整理方法，因此更容易被档案人员理解和接受，才是更适合于中国档案整理实践的整理技术。

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