地方政府债务管理的国际比较与借鉴
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[摘要]地方政府债务是由地方政府向债权人直接借入，需要地方政府直接承担偿还债务的责任，是相对中央政府而言的。文章主要介绍了地方政府债务的相关概念、目前地方政府债务管理存在的问题以及国外地方政府债务管理模式，依据我国国情，提出我国地方政府债务管理相关策略，希望对我国地方政府债务管理对于防止地方政府债务风险有一定的指导意义。
[关键词]地方政府债务；国外地方政府管理模式；教债务风险
[DOI]1013939/jcnkizgsc201913028
1引言
随着我国社会主义经济发展及基础设施方面建设推进，地方政府的债务管理问题对于经济发展越来越重要，已经成为影响经济发展的重要因素，同时也是社会各界所关注的问题之一。随着国务院颁布的《预算法》等法律法规的实施，地方政府债务管理有一定的改善，仍存在一些地方政府债务管理方面的问题，结合国外地方政府债务管理的有效措施，对我国地方政府债务管理提出可行性的策略。
2地方政府债务的相关概念
21地方政府债务概念
地方政府债务是政府凭借自身的公信力和财力，与其他主体发生资金筹借行为所形成的债权债务关系，政府履行到期还本付息的义务，主要是政府调配社会闲置资金，弥补暂时性资金不足的问题，并以此来调控货币流通量的财政分配手段。作为地方政府筹借财政收入的一种形式发行的，其收入也纳入地方预算，由地方政府支配。
22地方政府债务类型
根据法律约束力不同可以分为显性债务和隐形债务。显性债务包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金等，除了明确额负债外，还表现为未支付的和应支付的。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融的呆坏账等，在出现金融机构清算的情况下地方政府应承担资产损失。这些债务容易出现财务风险，因其隐蔽性强，所以缺乏统一管理和监控。
3目前地方政府方债务管理存在的问题
31地方政府债务规模大、增势猛
近年来我国为了加强社会经济建设以及推进城镇化进程，地方政府对于基础设施建设力度不断加强，这方面的资金开销更多，而实际地方政府的资金来自于向外借债所得，据审计署的报告中得知，近年来地方政府的实际债务超过了30万亿元，由此数据可以看出政府债务规模还是相当大的，而且还处于增长趋势，这就给地方政府以及中央政府财政带来了风险，使得国家经济不稳定。
32债务管理制度和体系不完善
虽然地方政府的融资推动了基础设施方面的建设，但是在举债管理制度方面不完善，操作存在不规范，表现在相应的规章制度不完善，地方债务收支计划不完善，尚未形成统一的对债务的管理体系，比如政府违规担保以及融资平台的债券发行量过大，虽然国家对地方政府债务管理方面有一定的规范要求，但仍存在一些融资现象违规，没有落实到实际操作中。
33地方政府债务管理滞后性
目前我国地方政府债务管理停留在债务形成后的统计化解工作模式，缺乏对债务形成前和形成中的监督与控制。严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，地方政府债券发行与公益性建设项目要对应，一般债券和专项债券发行信息披露时，要将债券资金安排明确到具体项目；推进实施地方政府债务项目管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控，引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金，地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支，要优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。
4国外地方政府债务管理经验
41美国地方政府债务管理优势
美国是一个联邦制国家，实行的是三级财政体制，包括联邦财政、州财政、地方财政。他们各自都可以发行政府债券，进行资金筹集，在美国地方基础设施融资的时候可以用到政府债券，这样有利于保障地方财政风险，比如市政府债券实行免税政策，其实际是联邦政府对地方政府的一种间接性补贴，这样减少了地方政府融资成本；债券市场机制成熟，已经形成了信用评级制度，信息披露制等减少了市场违约的风险，对债务危机也是一种防范；约束地方债务制度，为了防止市政债务规模过大，也要采取一些约束性措施，比如举债限制、收支平衡预算方面的限制；加强监控力度，用法律的形式保证债权人利益，对于不负责的举债行为进行法律追究。
42日本地方政府债务管理优势
日本是一个单一制国家，实行由中央、都道府县和市町村三级组成，都道府县财政和市町村财政构成地方财政，而地方财政有权以债务的形式发起举债，主要以行政控制为主，对地方债务风险把控主要是采用中央政府对地方债务严格控制的手段。有计划的实施地方政府债务发行，比如每一年地方债券发行的数量、用途都在中央政府的提前计划中；对地方政府发行的债券进行审批，个地方政府发行的计划要一级级的上报、审批，最后统一进行发行数量，这种方式一定程度上防止地方债券的膨胀。
5国外地方政府债务管理对我国的借鉴
51结合我国国情选择地方政府债务管理模式
对于联邦制的国家，主要重视的市场机制的自发调节作用，对于单一制的国家主要用的是中央政府的严格控制，针对我国的地方政府债务管理模式，要将市场自发调节和中央政府发挥的作用相结合；同时要考虑政治、经济、文化等综合因素，如果在国家的各项制度比较完善以及宏观调控能力比较强的情况下，则可以对地方政府的债务情况可以进行有效的监督，而且对地方政府不正当的操作行为进行惩罚；根据經济社会发展的阶段针对性的管理，地方政府债务管理方式应该和经济发展的程度相适应的，各国的地方政府债务管理模式都是经历了不断的完善，在不同经济发展阶段选择不同的地方政府债务管理模式。
52完善地方政府债务管理的约束制度
地方的举债、融资主要是通过向央银行贷款或者发债的形式实施的，银行贷款容易出现长贷短存等现象，银行本身属于国有性质，与地方政府的关系复杂，作为债权人难以约束地方政府，相比之下，发行债券可以转移债务风险，分散资本市场，同时可以发挥投资者的市场约束的作用，而我国地方政府债务主要是以银行贷款为主，市场机制约束作用比较有限，这样一旦发生债务风险，就会造成银行一些坏账，可能引发金融风险。所以要借鉴国外的做法，严格银行贷款标准，国有银行进行改革，降低地方政府的持股比例，同时可以借鉴国外完善的信息披露机制，对不同的债券信息披露的内容、时间都有详细的规定，提高财政透明的等做法。
53完善风险控制体系
因为我国地方政府债务规模大，而且还呈现出增长趋势，政府在举债的过程中无风险控制意识，使得这一问题比较突出。完善风险控制体系主要包括以下方面。首先建立健全地方政府财政风险的管理框架，比如在经济、社会、自然风险等多方面引发的政府财政责任，因为债务风险知识其中表现出来的一部分，和其他风险有着密切关系，所以要整体把控风险并且制度化；其次地方政府债务规模要适当控制，对于一些举债行动要进行遏制，将债务管理纳入到政府的财政绩效考核内容中；最后对风险进行评估和预警，比如可以借鉴哥伦比亚建立的“红绿灯”债务预警系统。
6结束语
要完善地方政府的债务管理，就要以本国国情为基础，结合政治、经济、文化等各方面的因素，构建起合理的地方政府债务管理体系，对于地方政府债务风险有定的防范效果。通过比较美国和日本的地方政府债务管理的模式，得到相关可借鉴的管理措施，希望在结合我国具体国情的情况下，明确地方与中央的财政分权、强化地方政府财政预算等方面约束，完善地方政府债务管理制度体系，从而解决我国目前地方政府债务管理中的所遇到的问题。
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