土地征收补偿价格研究综述
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[提要] 农村集体土地征收补偿不仅影响被征地农民的后续生存与发展，还关系到社会稳定和城镇化的持续推进，因此确定公平合理的征地补偿价格尤为重要。在新《土地管理法》背景下，通过文献分析和比较研究对集体土地征收补偿的变化及现实问题、征地补偿的内涵、价格及测算方法进行梳理、归纳和评述，围绕征地补偿价格关注的核心问题，结合集体经营性建设用地入市、“三权分置”、城乡一体化发展政策背景，提出对集体经营性建设用地入市、农地产权变化、区域经济发展与征地补偿价格的相互关系，农地所含生态及社会稳定功能补偿等方面进一步探讨，强调将土地价格二重性和市场经济原则作为征地补偿研究的逻辑起点，将土地自然、经济和社会属性的基本客观规律作为确立征地补偿的基础，在统一“同地同权”、“同权同价”的认识上，探讨建立适应社会主义市场经济的征地补偿价格机制。
关键词：土地征收;补偿价格;逻辑起点;文献综述
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
收录日期：2020年3月17日
一、问题的提出
我国城镇化进程在进入21世纪后显著加快，截至2018年末，常住人口城镇化率攀升至59.58%，比2000年增长了23.36%。据预测，2000年后的30年内，占用耕地将达到5，450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7，800万人。征收集体土地推动城镇化进程和社会经济发展的同时也催生了一系列问题，其中征地补偿问题最为突出，不仅关系到被征地农民的权益保护，还关系到其可持续生计，成为影响农民“市民化”和社会稳定的重要因素，征地补偿价格问题逐渐演变为征地制度改革的核心问题。近年来，我国学者就集体土地征收补偿价格开展了大量理论和实证研究，取得了丰硕成果。在新《土地管理法》背景下，区片综合地价如何制定再次成为社会关注的焦点问题。本文对以往研究成果进行梳理、归纳和评述，在此基础上析出征地补偿价格关注的核心问题和研究取向，为各地区片综合地价制定和后续研究提供参考。
二、集体土地征收补偿的变化及现实问题
2004年以前，国家政策规定的土地征收补偿原则基本是按“原用途”补偿，但附加了政府对失地农民安置的“责任”。在补偿内涵上包括土地补偿费、安置补助费和地面附属物三大部分。在补偿价格计算方法上，基本是按“原用途”的产值乘以倍数来计算，并随着经济发展水平调整“亩产值”和“补偿倍数”，以此来缓解征地补偿引起的问题以及补偿价格和土地市场价格的矛盾。随着失地农民安置的困难及国家社会保障体系的建立，政策中逐步加入了对失地农民社会保障和提高补偿标准的要求。但实践中各地对社会保障费如何加入的认识程度和认可情况差异很大，多数省都未在征地补偿标准中纳入失地农民“社会保障费”，而江苏省2013年颁布的93号政府令规定：土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，安排被征地农民的社会保障费用，将其纳入城乡社会保障体系。现实问题是：征地“补偿标准低”成为多数学者的共识，但如何评价高低没有标准，什么补偿价格合适，没有衡量方法，加之城市土地市场价节节攀升，农民对土地价格期望也不断增加，导致征地冲突时有发生;土地承包确权和期限延长，以及缺乏退出机制，调整土地安置失地农民成为现实问题，也阻碍了失地农民“城镇化”，非农业安置也因文化、技能和资金等成为现实问题，失地农民生计陷入困境，导致征地难;同时，也出现了同一土地征收法律法规下，城市郊区农民“盼征地”，远离城郊的农民“怕征地”的社会现象，导致了对征地补偿认识的模糊性、混乱性，产生对法律遵从的冲突。
经过长时间的前期试点和探索，全国人大于2019年8月通过了对《土地管理法》的第三次修正，其中第48条涉及农村土地征收补偿的内容。相比2004年的旧《土地管理法》，新《土地管理法》中有关农村土地征收补偿的变化主要体现在补偿原则、补偿范围、补偿标准三个方面：在补偿原则上，以公平、合理补偿和“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”取代按“被征收土地的原用途”补偿，以期解决广为诟病的“征地补偿偏低”问题。在补偿范围上，在“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费”基础上增加“安排被征地农民的社会保障费用”，可以视为对农地社会保障功能的补偿，拓宽补偿范围的同时充分回应了新的补偿原则，对帮助失地农民及时适应生产生活转变，顺利实现“市民化”和完成产业身份转型具有重要意义。同时，将“农村村民住宅”从“地上附着物”中单列出来，体现出对被征地农民财产权和住房权的重视。在补偿标准上，用区片综合地价替代被征土地年产值倍数法计算土地补偿费、安置补助费，规定区片综合地价的制定既要“综合考虑土地的原用途、资源条件、产值、区位、供求关系”，又要考虑“人口及经济社会发展水平等因素”，且“至少每三年调整或重新公布一次”，即承认土地价值不仅包含土地作为农业生产资料的价值，还包含资源价值、区位价值、市场价值及当地经济社会发展带来的价值，由过去相对静态的补偿变为动态补偿，使农民能够参与分享经济社会快速发展的红利。
三、现有征地补偿内涵的研究进展
近年来，学术界对征地补偿内涵进行了广泛的探讨，主流观点集中在两方个面：一是土地功能与价值的角度;二是产权与价值的角度。
从功能角度来看，土地是一个多功能的综合体，不仅有种植、繁育作物的生产功能，还有生态、资源、财产和资产等功能。据此，第一种观点认为应立足于耕地资源的综合价值确定征地补偿费。即征收耕地要对其内外部损失（经济产出、社会及生态价值）进行补偿，其中耕地的社会价值包含以养老保险、就业保障、医疗保险价值为主的社会保障价值和以保障粮食安全为主的社会稳定价值。第二种观点基于可持续发展理念，考虑土地对包括当代和后代人在内的人类的整体功能和效用，提出土地价值应该为实际使用价值、选择价值、存在价值之和。实际操作中，土地的农业生产价值较易用产值等方式衡量，而生态、资源等价值往往难以体现在市场价格中。征地补偿时，若仅关注能用货币衡量的耕地市场价值而忽视其非市场价值，不仅会导致农地价值测算总体偏低，而且长此以往，“外部性”效益将造成社会福利的损失。但也有学者认为，土地使用权人实际上未获得或占有耕地保护的生态价值和外溢经济效益，故可以不考虑予以补偿。同时，由于失地农民“市民化”后享有了市民待遇，即使沒有土地也能获得生存与发展，因此耕地对于子孙后代具有的存在价值和遗产价值在征地补偿中也可忽略不计。第三种观点运用经济学的供需理论对征地补偿价格进行分析，认为从供给角度来看，可以将包含经济、社会、生态价值的农地总价值看作征地补偿的上限，而基于需求理论，考虑到农民对农地的需求主要是对农地功能的需求，因此可以将农地的功能价值作为征地补偿的合理参考值。 基于产权与价值的角度，部分学者认为集体土地征收的实质是土地产权的转移，权利的内涵决定了土地价值的高低，从而决定了征地补偿价格，主要观点如下：第一种观点将集体土地上的权利视为一个“权利束”，认为征地补偿价格应该为各种权利价值的综合经济体现，但在对产权内涵的界定上，不同学者存在一定的争议。周建春（2007）认为，耕地产权体系包含耕地的生产收益权、生存保障权、农地发展权、粮食安全权和生态安全权，征地补偿时应将前三项权利价值支付给土地所有者，后两项支付给国家;而宗仁（2018）则提出，应该从“三权分置”角度对集体的土地所有权、农民的土地承包权、经营权分别进行补偿。现实中也存在农地产权如何界定的问题，同时产权的界定和赋权也影响到农地征地补偿衡量的基础和方法。第二种观点从集体组织、农民的发展权利出发，认为为了保障失地农民的长远生计，征地补偿应该包含土地发展权价值，以使失地农民参与到分享城镇化和经济社会发展的成果中来。此外，在征地的前提和征地的主体认识上的模糊，也导致对征地补偿认识的混淆。部分学者对征地行为的公益性做了细分，认为非公共利益性的征地必须对土地发展权的损失进行完全补偿，而公共利益性质的征地行为则不必完全补偿限制土地发展的损失，也有学者提出这种依据用途决定补偿的做法相当于市场上的售价取决于买家的用途，显然与市场经济相悖。这种争议主要源于旧《土地管理法》对征地范围的界定太宽泛，没有真正回归到“公共利益”的征地前提上来，新《土地管理法》已较严格地界定了征地范围，除了“公共利益”征地将农地纳入城镇建设用地外，农村经营性建设用地还可以通过市场转化为城镇建设用地;另一方面，土地发展权的确立和争议，也是困扰征地补偿的一个重要因素。土地发展权会带来土地增值，土地增值收益的分配是争议的核心。早期，有学者提出农地发展权归国家所有，因此征地补偿价格不必包含土地增值收益。但近年来，主流观点普遍认为由土地发展权带来的土地增值收益应由政府、集体、农民共享。政府可以借鉴国有土地使用权转让的做法，通过征收土地增值税等税收获得集体土地所有权转让后由于社会经济发展和公共设施建设等带来的土地增值收益，其余的增值收益再由农民和集体合理分配。
另外，有少部分观点借鉴土地二元价值论的思想，把土地分为土地物质（自然土地）与土地资本（人工土地）两部分，认为集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包经营权和使用权，因此征地时应该分开补偿，土地物质补偿归集体所有，土地资本补偿归农民所有。
综合来看，对土地补偿内涵的研究，基本是围绕改革开放，社会、经济制度改革和完善引致的土地征收制度实施与制度环境出现的矛盾、不一致、不协调，以及制度之间互补性不足出现的现实问题开展的。
四、征地补偿价格及测算研究进展
征地补偿研究的另一个焦点问题是补偿价格（标准）和测算方法。由于我国农地缺乏市场，虽然近几年实施了经营权流转，但相比“征收”这种包含所有权转移的土地交换方式，流转价格还是与土地市场价格差异巨大。所以在政策方面，国家一直是按“原用途”的价值乘以一定的倍数来确定标准，国内外对征地补偿价格的测算还未出现学界或政府认可的方法。由于国外土地所有权多为私有且交易市场较完善，因此多基于替代原理，运用市场比较法测算征地补偿中的市场价值。而在我国，由于城乡二元体制下缺乏农村土地所有权交易市场，多数学者以马克思主义地价理论和预期收益理论为依据，认为土地价格的实质是地租的资本化，因此可用收益还原法对市场价值进行测算。此外，也有学者运用地价折中法（市地基准地价与农地基准地价之和的平均值）、地价构成法（土地取得成本、农地开发成本、社会保障价格之和）等方法对补偿价格进行测算;另一方面，由于以社会价值、生态价值为主的非市场价值较难用货币衡量，目前学界主要就如何测算这类非市场价值进行了以下探讨：以诸培新等（2011）、刘祥鑫等（2017）为代表的学者认为可以用“影子价格法”测算土地的社会保障价值（即养老保险、就业保障、医疗保险价值之和），同时可用替代法测算土地的社会稳定价值（耕地占用税、新增建设用地有偿使用税、耕地开垦费和新菜地建设开发基金之和，或再加安置补助费）。至于土地的生态价值，学者多用基于假设市场的条件价值评估法（CVM）测算。但陈莹等（2010）通过实证研究发现用此方法测算土地非市场价值存在一些弊端，即该方法通过模拟假想市场，用意愿支出或接受价格来衡量农地价值的过程中可能会受被调查者支付能力和主观因素的影响，导致测算结果低于真正的价值;另一种观点考虑了土地发展权，认为测算征地补偿价格时应体现土地发展权的价值，而剩余法较能体现农民对土地增值收益的获取权利，因而采用剩余法从集体建设用地所有权价格中剥离土地开发费、相关税费等测算基于土地发展权的征地补偿价格是较为合理的。
从以上研究来看，由于对征地补偿的内涵没有确立一个统一的认识，补偿价格测算方法也是“散乱”的，各有各的道理，没有形成系统的研究成果或统一的方法。这与现实中国家征地补偿政策一直变化，但没有找到可以持久解决征地补偿问题的实践探索也是吻合的。
五、研究启迪：土地价格二重性和市场经济原则是征地补偿研究的逻辑起点
21世纪以来，国内学者已从多个角度，尤其是土地功能和产权两大角度对农村集体土地征收补偿进行了许多有益研究，并提出了确定征地补偿价格和补偿范围的思路。但从土地价值二重性角度对征地补偿的探讨还相对较少，研究深度还不够，不能回应土地征收改革提出的一些问题。认识问题，解决问题，还是要回归问题的本质。土地征收作为国家实现“公共利益”和“土地产权保护”双重目的的制度安排，必须与国家社会、经济及土地制度保持一致，包括制度安排和发展趋势。征地补偿是一个复杂问题，既涉及国家社会制度、经济体制，也和文化密切相關。在国家提出完善制度建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求下，土地征收制度应该从我国社会主义根本制度及社会主义市场经济体制出发，将土地的自然资源和劳动投入价格，以及土地自然、经济、社会属性的基本客观规律作为征地补偿内涵确立的基础逻辑。在补偿价格测算方面，主流观点是将征地补偿价格分为市场价格和非市场价格分别测算，其中市场价格的测算主要运用不动产估价方法中的收益还原法。随着《土地管理法》的修正，农村集体土地征收补偿越来越体现出国家经济社会发展惠及农民的思想，在考虑到土地多重功能效用的基础上更加注重对被征地农民合法权益的保障。在新《土地管理法》规定及土地制度、征地制度改革完善的趋势下，征地补偿价格如何确定应从以下方面进一步厘清：第一，近年来生态、粮食安全日益重要，应进一步重视对生态功能、社会稳定功能补偿价格的研究。第二，区片综合地价涉及被征土地所在区位及社会经济发展情况，同时也影响到农民和集体的发展权利，故一方面应对征地补偿价格与区域、宏观经济发展情况的相互关系作进一步的定量研究;另一方面应进一步探讨在为公共利益而征地的前提下，如何对土地发展权进行补偿、如何分配土地增值收益以符合十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的要求。第三，“三权分置”导致农地产权更加复杂，应更加关注产权变化对征地补偿的影响。第四，征地行为导致的残地损失是否应纳入补偿范围应作进一步研究。第五，集体经营性建设用地入市与征地补偿如何相互影响，尤其是被征集体土地既包含农用地又包含集体经营性建设用地时，征地补偿价格如何测算和确定尚待探讨。第六，土地征收补偿问题的症结在于其赖以生存的制度与社会环境，未来城乡一体化继续推进，如何结合经济社会发展新形势，借鉴城市土地市场价格测算出接近市场价格的征地补偿价格仍有待探索。因此，在征地补偿价格上，应以市场经济原则作为逻辑起点，统一在“同地同权”、“同权同价”认识基础上，探讨建立适应社会主义市场经济的征地补偿价格机制。
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