浅谈财政支出绩效评价
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作者: 朱燕荣
摘 要：2008年2月，十七届二中全会明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度。财政支出绩效评价，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。河北省财政支出绩效评价工作刚刚起步，有的也只是进行了绩效评价的尝试，还未从政治效益、社会效益方面进行综合绩效评价。
关键词：财政支出；科学管理；绩效；评价
中图分类号：F810.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0018-02
财政支出绩效评价的实质是指运用科学、规范的绩效评价指标，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判等一系列活动。
一、财政支出绩效评价理念
财政支出绩效评价的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。
从操作层面上讲，财政支出绩效评价，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出绩效评价，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。
由于财政支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益、直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。而这一“盲点”，恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价，就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤，在既定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。
二、绩效评价改革进展情况
长期以来，在财政支出管理中存在最突出的问题是“重投入、轻支出，重分配、轻管理”，各部门、各单位把大量时间和精力放在争项目争资金上，至于争到的项目资金在运行和使用过程中效益如何重视程度不够。
2008年2月，十七届二中全会明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度。近年来，各地认真贯彻落实党中央、国务院有关文件精神，积极开展财政支出绩效评价，在机构设置、队伍建设、制度建设和宣传发动等方面都进行了有益的尝试。
无论是从国际、国内财政改革发展趋势来看，还是从我省财政管理现状来看，开展支出绩效评价工作都具有较强的理论和现实意义。
2006年河北省财政厅印发了《河北省省级财政支出绩效评价办法（试行）》和《河北省省级财政支出绩效评价试行方案》，2007―2008年选择部分部门和典型项目进行试点评价。2009年在总结试点评价工作经验基础上，适当扩大试点部门和项目范围。2010年在可行范围内，普遍实施财政支出绩效评价。
2009年，张家口市财政局专门印发了《关于建立政府采购绩效评价制度的实施意见（试行）》（以下简称《意见》），对采购项目除进行经济效益进行考核、投诉率进行考核外，增加了对采购项目进行绩效评价，该《意见》的出台意味着张家口市绩效评价制度正式步入实施。
我区财政支出绩效评价工作可以说刚刚起步，仅在2009年出台了《高新区财政支出绩效评价暂行办法》、《高新区财政支出绩效评价实施方案》。直接选取了农村饮水安全工程、卫生院基础设施建设等项目进行了绩效评价的初步尝试。评价还比较片面，未从政治效益、社会效益方面进行综合绩效评价。
三、现行绩效评价存在的问题
从广义看，目前人民代表大会对本级财政预算、决算的审查以及审计机关对财政资金的使用进行监督检查等，都或多或少涉及了评价财政资金绩效的内容，但主要是以监督检查为主要目的，还不能称之为真正意义上的绩效评价。由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，目前财政支出绩效评价工作主要存在缺乏统一的法律保障、没有明确的管理机构、没有建立规范的评价体系、支出评价内容不完整、支出评价结果约束乏力等方面问题。
就我区而言，主要存在以下几个问题制约财政支出绩效评价工作的开展：
一是各部门对绩效评价重要性认识不够深。认为财政支出绩效评价搞不搞无所谓，反正钱我没乱花就可以了，没有从根本意义上认识财政支出绩效评价，通俗地讲，绩效评价，不单要评价钱是否乱花了，还要评价花的是否有社会效益，对社会起到了什么好的作用。
二是财政支出绩效评价规范化、专业化程度不够高。评价指标体系设立不完善，评价人员专业知识缺乏，素质需进一步提升。
三是绩效评价观念还需改进。支出绩效评价不仅仅是从省钱这一个方面来评价，还要从政治效益、社会效益方面对财政投资项目进行评价，以提高财政资金综合使用效益。
四是制度体系不完善。各项管理办法和制度缺位，工作流程不健全、不流畅。
四、推行绩效评价的有效途径
（一）推行财政绩效评价的意义
随着我区财力的不断增长，投入经济建设力度不断加大，推行绩效评价的重要性越来越体现出来。具体来说主要表现在以下几个方面：
一是改变人们在财政支出上不注重效益的旧观念。在过去的计划经济体制下，公共支出的重点放在了财政资金分配的过程上，从而忽视了财政资金的使用效益，这就导致了预算单位只注重了乡财政部门伸手要钱，轻视了“花钱”后所带来的效果。强调支出绩效就必须重视支出结果，确立了以“结果”为导向的财政支出管理模式，提高财政支出效率成为其追求的目标。强调支出绩效，有助于预算单位强化“花钱”的责任感。
二是体现出财政决策的水平。公共支出决策的合理性和科学性，直接关系到财政在经济增长中的基础功能发挥、对经济宏观调控的力度和对社会全面发展的推动作用。推行绩效评价，即表明提高了财政资金分配的经济型、有效性和效率性，加强了财政支出在相关领域、相关行业中所起的重要作用，提高财政决策水平。
三是强化单位对财政资金的使用监督。“花钱”单位以支出的绩效目标为向导对资金进行合理的、科学的、有效的运行。并以提高支出绩效为目标加强对财政资金的使用监督，增强单位对资金的监管意识。 防止出现由于工作方法不科学、制度不规范、约束力不强从而导致了没有取得应有的效果。
（二）推行绩效评价的有效途径
从上到下，各级政府均在推行财政支出绩效评价，以便切实提高财政资金的综合使用效益。针对存在的问题，急需解决以下问题：
一是加大财政支出绩效评价政策宣传力度。通过各种形式大力宣传财政支出绩效评价改革势在必行，进一步提高各部门对财政支出绩效评价意义的认识。
二是完善评价体系。根据实际情况，由被评价业务部门与财政部门共同制定绩效评价指标体系，且必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。并且根据指标的性质不同，可以将各类绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
三是制定评价标准。绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度，标准的正确选择对绩效评价结果具有较大影响，评价标准的制定既是绩效评价体系建立的主要环节，也是绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。需要被评价业务部门提供相关基础资料与财政部门共同制定。
四是设立评价机构。绩效评价机构是绩效评价体系的工作主体，应建立专门的绩效评价机构。
总之，财力收入的有限增长和支出刚性增长之间是一永恒的矛盾。财政收支规模的不断扩大的同时，财政困难的程度也在逐步深化。地区负债金额一年比一年扩大，隐藏在这一现象背后的重要问题就是资金支出效益低下。今后一个时期财政收入的增长是有限的，但财政支出需求还会较快增长，财政支出刚性很强，财政收支矛盾异常尖锐。因此推行绩效评价，是缓解当前财政收支矛盾的有效途径。
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