全球金融危机下我国各地方政府的隐性债务扩张及其风险
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作者: 梁 颖,葛新权
摘要:全球金融危机给中国带来的经济危机使得地方政府面临补充建设资金的压力。在刺激经济重启的大背景下,放宽的融资限制使得地方政府大肆运用各种融资手段,不计代价和规模整合融资平台,不加限制地对各项融资允诺于财政承诺,导致隐性债务的大量增加,并严重危害地方政府长远的财政安全。
关键词:隐性债务;城投债;银政信产品
中图分类号:F812 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)02-0111-02
引言
一直享有“阳光之州”美誉的加州愁云密布,六年前施瓦辛格走马上任加州州长时曾宣誓他的政府是来拯救加州的,但最终加州仍因没能通过2009年7月1日的年度财政预算报告而濒临破产。而对于中国地方政府而言,虽因制度之故不可能破产,但收入减少后又不得不履行扩张预算的压力使得融资问题成为摆在地方政府领导面前的难题。
中国财政实行分级分税预算管理体制,属于财政联邦制,中央财政对地方财政具有很强的约束力。这种约束力带给地方的不仅仅是控制,更多的是财政责任的缺失。且在我国现行的收付实现制的政府会计体系下,不论责任是否发生,只有在产生现金收支时才进行费用和负债的核算,这为地方政府债务的产生提供了很大的运作空间,为预算外经济活动提供了可能。典型的就是融资搞建设,但由于地方政府的避险动机不强,造成了财政风险不断积聚,地方政府隐性债务不断扩大的事实。
隐性负债一般指没有记录在资产负债表内,但随着时间的推移或者某种因素的改变而显性化的债务。本文将探讨的地方政府隐性债务主要是指各地政府通过金融系统变相融资造成的债务。在当前国家为激活国民经济而放宽融资纪律的情况下,地方政府大肆运用各种融资手段,不计代价和规模整合融资平台,不加限制地对各项融资允诺于财政承诺。这进一步放大了地方政府由来已久的隐性债务,使得中国各地方政府在将来有可能面临破产之实。
一、城投债和银政信产品的发展及带来的隐性负债
对地方政府而言,当前的危机似乎更多意味的是机会。管制的放松使得地方政府融资搭上了一辆政策快车,“四万亿”配套项目不是它们的追求,那只是底线和开始,各项多年来被喊停的工程如脱缰野马,而为满足相应融资需求,大量银行贷款投向了地方政府平台公司以支持其项目扩张,除此外,为满足这些公司资本金要求,城投债以及一种银政信合作信托产品在过去的这一年以来在政府的推动下规模急剧扩大,为已经负债累累的地方政府制造了大量的隐性债务。
城投债是指由城投类企业公开发行的企业债和中期票据,投向多为地方基础设施建设或公益性项目。而城投企业由地方国资委100%控股,依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的主体。目前,银行间企业债的发行主体除中央直属企业和铁道部外,大多都是各地政府所属的城投类企业。
城投债1992年起源于上海,具有期限长、成本低两大特点,特别适合用于弥补地方政府基础设施建设的资本金不足的问题,从性质上看类同于外国的收入型市政债券。自2008年以来我国各地城投债呈现出爆炸性增长,其中在2008年的10月份及2009年的2月份出现了两次井喷,分别发行城投类企业债各达14支和12支,规模分别达到505亿元和214亿元。而对于一些经济欠发展的地区,2009年城投债的发行规模更是庞大,例如,安徽在2008年仅发行城投债28亿元,而截至2009年,在半年不到的时间里面已经发行了85亿元,已是上年的三倍多。且另外仍有80亿元左右的额度已经上报到国家发改委等待审批。
作为一种类似于收入型市政债券的债务,城投债本是我国一种弥补现行制度缺陷的金融创新,它使得地方政府在财力相比较事权过小的情况下能变相举债以应对地方建设的资金需要,但因其不完善、不透明的制度却使得地方政府对其的运用并不能做到理性的节制,使得地方政府背负了过多的隐性债务,为中国未来的经济、社会发展埋下了祸根。
首先,体现在发行城投债的企业其净资产规模掺有水分上面。一般要求发行企业城投债的企业其发债余额不得超过其净资产的40%,对于动则几十亿的城投债发行而言,这就意味着平台公司净资产至少得是其发债规模的两倍半,就在这里,产生了两个重要问题。第一,按照前面所述要求,地方政府一般采取整合其管辖下不同类别资产到一个平台公司以壮大其净资产。但这样的整合是跨部门的,只有地方政府内部的高层领导才有能力协调或者是安排各部门利益来糅合出符合要求的公司,而对于城投债的期限而言,领导的任期又是相对短暂的,这使得主导这样整合的领导在制造出达标平台公司后卸任的情况将在未来变得十分普遍。一旦继任者并不能继承前任的能力或者意图,导致平台内资产被挪用或者用于担保等,就可能使得40%的底线难以为继,而大面积的净资产不足,再加上未来地方政府财政收入可能达不到发行初的乐观预期,这将使得城投债面临大幅调低等级的风险。第二,土地是整合地方政府旗下各部门资源以求制造出一个达标的公司来发行城投债中极为重要的一个组成部分。但在这一整合过程中土地资源明显有着高估的现象。这主要通过对一些概念进行炒作,如对于糅合进平台公司的土地资源经常冠于未来的交通枢纽地带,中央商业区或是高等教育辐射区等概念,另外对于未做一级开发的土地,甚至也常以高于一级开发的价格予以股价。
其次,体现在绝大多数城投企业,主营业务亏损,依赖财政补贴才能为继几乎成了普遍现象。但就是这样的债券,在一级市场上却受到了热捧,这虽然与各个金融机构惜金多时造成的盈利压力直接相关(城投债的利率明显高于国债利率),但更重要的是地方政府都承诺对其进行补贴和担保。具体形式如下:用财政补贴以实现项目盈利,建设移交(BT)模式和建立偿债基金。而正是这些在未来财政上的承诺使得这些政府在这轮融资狂潮中的隐性负债不断扩大。如武汉的城投2008年的负债总额为546.9亿元,已经较2007年上涨40.6%,但进入2009年第一季度后又上涨到了683.7亿元,单季度就上涨1/4,其中长期债务的资产负债率已经达到了惊人的80%。
而对于级别较低的地方政府(如县级),发行城投债是基本不存在可能的,但他们也并没有错过这次千载难逢的融资机遇,他们利用的更多的是一种原理为银政信合作的融资手段。形式大概为:政府的平台公司联合银行确定了项目后找信托公司做中介,让信托对平台公司进行融资,而银行则购买信托产品,以此绕过银行贷款不能直接作为资本金的制度障碍。和城投债相比较,银政信产品有着这些不同:首先,发行政府的级别比较低,对应的也更多是地方性商业银行;其次,银政信产品从根本上撬动的是购买银行理财产品的客户资金,成本即预期回报率要求较高;再次,银政信产品的周期相对于平台公司的项目周期较短,这样无形就在短债长借的循环中提高了平台公司的杠杆率。
和城投债相同的是,银政信产品也是扩大了地方政府的隐性负债规模。因为不透明和不规范的抵押担保及销售制度下产生的银政信产品能让市场接受根本原因也是在于政府来自财政和土地等资源的担保,比如,市场认为政府财政收入中的固定部分(税收为主)还是足够支付这些产品的利息支付的。至于怎么还本,信托公司和银行忙着抢项目,目前“没时间”去思考这个问题。
作为融资主体,地方政府认为,在未来除了项目本身预期收益,融资平台公司内的土地增值及其他收益也是可以减缓项目给其带来的隐性负债。实际上这些都是建立在未来十年能重复此次危机前十年经济高速运行的预期上的,首先我们应该思考这种预期是否可靠,其次还须知此轮的隐性负债远不是地方政府财务阴影的全部。
二、这轮隐性负债为地方政府带来的危害
首先我们应该了解到的事实是,地方政府的沉重负债已成为了目前中国经济最大的隐患,地方政府早已经和中国经济命脉――商业银行捆绑到一块了,并将中国的政治和经济框入了一个共同的系统风险里面,使得在未来很多的经济问题将上升到政治角度去考虑对策,最直接后果便是未来货币政策的独立性将受到挑战。央行在人民币升值问题面前失去独立性而引致通胀还历历在目,而当前的强通胀预期已经形成,各级地方政府的隐性负债则会直接成为周行长及其同僚们头上的紧箍咒,直接对其货币政策进行掣肘。
其次就是各级政府对低成本资金的占用问题。放宽货币政策的本意是为实体经济输血,但近来宏观转热而微观照冷的现状已经证明了实体经济并没有直接从这波货币政策中获益。事实就是绝大部分的信贷资金除去流入资本市场和房地产市场外,都进了政府的项目了。而这种金融资源占用问题也进一步会导致一旦我国发生信贷风险,实体经济的金融资源将更为枯竭。还有,我们肯定能清晰记得几年前产能过剩问题一直回响在我们耳边,该问题的最主要来源就在于地方政府的过度投资,在重点治理几年后政府却在今天大量举债投资,来引致新一轮的产能过剩,这对中国经济不啻为一个讽刺。
最后,我们须知政府负债并非一般性的经济问题,由此引起的社会问题日益严重,造成社会不稳定因素的增加。据调查,凡是赤字、负债过重的地方政府,干群关系都比较紧张,干部威信普遍下降,基层政权各项工作阻力重重。在各种媒体报道中不难看到一些地方政府为了顺利卖地以补充财政,在征地或是拆迁方面滥用职权使得官民矛盾不断激化的事例,当前政府公信力已经在透支,难以承受地方政府实质上破产带来的社会动荡。
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