构建我国存款保险制度若干思考
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作者: 薛媛媛
随着次贷危机所引起的风暴再次席卷而来，有着158年历史的美国第四大投行雷曼兄弟近日宣布破产保护，几乎同时，美国第三大投资银行美林证券以及美国最大的住房贷款抵押银行之一华盛顿互助银行业也相继处于风雨飘摇之中。面对这些情况，我们不禁会为那些储户和投资者感到恐惧，谁会来保护他们的利益呢？美国的存款保险制度无疑在一定程度上可以保护那些存款人的利益。而目前我国还没有相应的存款保险制度，主要是由于长期以来我国的银行处于政府的保护之下，政府是最后的贷款人。老百姓认为中国的银行不会破产因为有国家做后盾，所以才会把钱放心地存在不良资产很高，资本充足率不高的银行里面。而如今四大国有银行相继改制，共同面对市场风险，有必要建立存款保险制度来保障存款人的利益。目前，央行正在紧锣密鼓地准备，希望年内出台相关政策。但是，存款保险制度的建立面对很多困难，有很多因素需要考虑。
一是选择自愿保险还是强制保险。在这个问题上，国家应该鼓励银行参加存款保险，虽然会增加银行的成本，但它的社会效应以及由此带来的品牌效应更值得银行去参与。对小银行来说，买了保险，存款者就会安心把钱存到你的银行里面来，你就有和大银行同样竞争的背景，你的信誉和大银行是一样的。而且我国的银行目前呈现出多层次性和复杂性，既有四大国有银行，又有一些规模相对较小的股份制银行，还有“入世”后不断涌进的外资银行，如果没有强制性存款保险制度，银行将不再是传统意义上的绝对安全的保险库。强制要求大部分银行包括外资银行参加存款保险，防止银行逆向风险，也利于中外资银行平等竞争。
二是选择统一费率还是差别费率。统一费率，无疑会对大银行不公平，因为他们资本充足率比那些小银行来说会高，面对风险的抵御能力比小银行强，实行统一费率会打消他们的积极性；而且对不同风险收取同样比例的保费，意味着同样规模但风险较大的银行并不需要付出更多的保险费用。银行经营者会更倾向于用银行资产去“赌博”。若采取不同的费率，如何确定标准却是一个很重要的问题。首先要界定不同银行的风险，这就要求我们必须有一套科学的风险评级体系。在美国，联邦存款保险公司根据银行的资本充足水平和监管评级将银行分类，我国可以借鉴这一做法，也可以设定一个更加符合我国需要的评级方法。对不同风险等级的投保金融机构确立不同的存款保险费率档次，越好、越大的银行，费率应该越低，越小、越新、越差的费率就应越高，从而有效地激励投保金融机构积极改善自身的资产质量，降低保费成本，提高经营效益。目前，美国的费率是每年万分之五到七，当储备金总额达到储蓄总额的1.25%时封顶。而我国的费率则需要仔细斟酌后确定，是否应该先按资产规模划分出相应的档次，然后再根据不同档次中银行的存款总额与资本充足率和拨备率相挂钩考虑。比如，可以把资产1万亿元（含）以上的大型银行（如工、农、中、建、交五大国有银行）分为一组，1，000亿元到1万亿元的中型银行（如招商、浦发、民生等）分为一组，1，000亿元以下的小型银行（如城市商业银行、信用社）分为一组，然后每组再根据相应的风险等级适用不同的费率，银行的资本越充足，CAMEL评级越好，其风险就越小，相应交纳的费率就越低。对于资本充足率不足8%的银行收取高额费率，同时要求其限期补足资本金。
三是选择全额赔付还是限额保险。1991年美国颁布的《联邦存款保险公司促进法》将全额赔偿改为比例赔偿，即便是10万美元之内的存款，也不能得到100%的赔偿，联邦存款保险公司负担大部分，存款人个人也要承担一小部分。这样主要是为了降低存款人在存款受保护之后产生的道德风险，促使存款人加强对投保银行的监督。鉴于美国的经验，和我国的存款现状即大部分存款掌握在小部分人手中，只有实行限额赔付，才能有效激发大额存款人监督银行的积极性。限额赔付即对受保护的存款规定最高限额，比如5万或者10万人民币，限额内的存款，由存款保险公司赔付，限额以上的存款则要等到银行清算之后再进行偿付。这样做的目的在于可有效防止存款人只追求利率高、风险大的银行存款的道德风险，也迫使银行全力经营以降低风险、提高效率。建立存款保险制度之初，应限制存款保险的存户范围，只保护中小存款人利益，对大存款人、同业存款、政府存款、外币存款等先不予保护，避免存款大批从国内银行转出，在国内银行竞争力有所增强后再取消范围限制。
四是存款基金管理机构的设立和运作方式。以前金融机构的一切风险都由国家承担，这种制度容易导致金融机构的道德风险；建立存款保险机构，就是将以前由国家承担的风险转移给金融机构，对金融机构尤其是管理者的行为产生一定的约束。作为银行监管网络其中之一的存款保险机构，是保证存款人利益最后的屏障，它的设立与运行有着很重要的意义。从国际经验看，建立独立的存款保险机构更有利于保护中小存款者，提高公众信心，防范系统性金融危机。假如不是独立机构，在央行和银监会之间等部门间进行协调就会相当艰难。当然，这种协调的有效性还可以通过制定法规，明确各自的职责得到解决。关于建立该机构的资金来源，国际的经验来看，由政府出资的，也有民间资本融资的，也有政府和民间资本融合的。据央行有关人士透露，在建立存款保险机构初期，国家会投入一定的资金，但以后该机构将采取商业化运作，通过保费收入和保费投资收益维持自身长远发展。可以通过先在各商业银行的系统内部实行存款保险，或者按区域建立存款保险基金，然后再向符合国际惯例、全国集中统一的存款保险制度过渡。在过渡期内，如何防范银行金融风险，特别是中小银行的金融风险，必须有一个“缓冲地带”，央行与银监会的合作尤为关键。但是，由一个官办机构向民间中介机构或者商业化的独立机构转变将是一个必然的趋势。
五是建立存款保险制度迫切需要配套改革。在我国筹备建立存款保险制度的过程中，必须加强制度环境建设等配套改革，为充分发挥存款保险制度的优势创造有利条件。一是完善法律制度环境建设。一方面应抓紧制定和出台《存款保险法》；另一方面也要在时机成熟时促进《公司法》和《破产法》的完善，使其在金融机构破产方面更具针对性。二是加强我国商业银行的信息披露。银行一律要实行信息强制披露制度，防止其会计和审计信息严重失真，并严厉打击造假信息责任人。三是要进一步提高我国银行监管的质量。在建立存款保险机制之前，营造良好的监管环境十分重要。通过控制银行的高风险投资，可以抵消由道德风险带来的不良后果。同时，要重新明确央行、银监会和存款保险机构的职能分工。央行对银行贷款和相关投资种类进行明确限制，对资本金比例强制规定；银监会对此进行跟踪监督，存款保险机构根据评估后的银行风险进行不同处理，以有效遏制监督者的道德风险。还要明确存款保险机构在处理危机时采取各种方式的条件、限制和期限。四是要切实改善银行的公司治理和内控机制建设，从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素、创新和拓宽银行资本金的补充机制、进一步加快中小金融机构风险处置及多方位打通市场退出机制等。
我们可以预见存款保险制度的建立与运行必将经历一次次变革与洗礼，最终它将成为保障中国中小存款者的有力盾牌。现阶段，我们还需要加强公众对存款的风险意识，增进公众对存款保险制度的了解，创造风险防范的社会氛围。
（作者单位：石家庄商业银行）
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