成本和效益:基于市场规制视角的政府行为分析

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　　摘要:政府行为作为现代经济过程变迁的内生要素,影响经济运行绩效, 对强政府色彩的发展中国家尤其如此。本文结合政治学与经济学原理,对政府行为展开成本一收益分析,并基于市场规制视角考察政府行为的合理性,对市场经济条件下政府行为规范进行匡定。为深化经济改革提供有效的政治保障。
　　关键词：政府行为市场规制成本效益
　　
　　按照经济学的解释，一个社会之所以需要由外交、国防、警察、税务、财政等等部门组成的政府，是因为假如每个小社区分散地处理对外事务，就会发现其因每次事务规模太小，分摊成本非常高昂，效率很低，经济上不合算。于是，社会的进步将公共事务和非公共事务进行了分工，把公共事务集中起来，委托给大家选择出来的政府，交由其专门从事，进而规模化和专业化地进行公共活动，降低了需要分摊的各种成本，提高了公务活动的效率。因此，从经济学方面理解，政府是分工、专业化、规模经济和节约成本的产物。
　　一、政府行为内生及其成本―效益分析
　　 无论凯恩斯经济学中的宏观调节工具,还是诺斯新制度经济学中关于政府悖论的困境,都程度不同地揭示了政府对经济运行绩效的影响。约翰.希克斯早在1969年就指出,市场经济的演化自始至终都离不开政府的介入。政府行为已经成为现代经济过程变迁的内生要素。政府与其他组织的主要区别在于以下两点:一是政府是对全体社会成员具有普遍性的组织;二是政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。政府这一特性导致其介入经济过程展开的交易和其他组织间的交易不同,是具有强制性特征的“有管理的交易”。 （一）政府膨胀和浪费的经济人行为
　　 但是，在实践中人们发现，如果不有效地加以控制，政府的人员、机构和规模，有非常强烈的扩张冲动，并且还有随意浪费纳税人钱的偏好，结果反而形成了一个成本极其高昂，效率十分低下，甚至在一些方面阻碍经济发展的政府。比如，加上政府预算外的支出，2003年中国行政公务支出占政府实际总支出比率高达37％。从审计反映的情况看，中央政府的一些部门，挪用和浪费资金的问题很严重。地方的情况，从2006年地方政府实际收入结构看，全国没有纳入预算管理的27000亿元资金90％在地方，地方收入占国家实际总财政收入的63％，其财政支出达42000亿元之巨。
　　 对此，我们还是需要从经济学的方法入手进行分析，才能发现问题的根本原因所在，并以正确的思路和对策加以解决。事实上，在市场经济环境中，政府、部门、机构和公务人员动机和行为是无私为他人服务的假设实际上是不成立的。就业利益、权力利益、升级利益、下级贡献和侍俸利益、规模膨胀利益、利益享受最大化行为等；无不真实体现社会中官员与公务员也是经济人的本性。（二）行政治理结构中的分工、专业化和协作
　　我们在设置政府行政和公共性事业机构时，没有按照现代经济学分工、专业化和治理结构等理论的原则行事，国家治理结构和编制的设置和管理行为随意。
　　事务的纵向分工，可以提高事务的部门专业化水平；降低一项事务多头管理的协调成本。但是，每一项事务如果都纵向分工，可能会导致机构林立；而一项事务在部门间横向分工时，优点和缺点可能正好与纵向分工相反。这就需要我们从专业化、效率、协调成本、规模经济等等各方面评价不同分工选择会形成的结果，从而选择成本较低和效率较高的政府事务部门间分工方式。
　　 政府之间事务的一致性要求与上下事务分工原则的平衡。不同层级政府间，一些事务的管理在上下关系方面要遵循一致性和相同性的原则。比如，地方政府就没有必要设置外交、国防、安全、货币、金融监管等涉及国家主权的部门。
　　 政府的事务，包括管制性事务，如许可、仲裁、刑侦等等，和服务性事务，如教育、卫生、公交等等；但有些非家庭和非商业性事务，有时并不一定由政府来承担。
　　（三）派出机制与委托代理的信息、风险和成本
　　 在行政治理结构中可以运用派出机制，中央与地方之间，同一级政府的不同机构之间，在一定的规则和契约下，可以相互委托代理一些事务。然而当委托和代理的成本比自设机构经办的成本低时，就没有必要重复设置机构，而是应当在上下机构和同级机构之间对事务相互进行委托代理。
　　二、市场规制与政府行为
　　 从理论上来讲,政府替代市场是以降低市场交易成本为前提,以提高管理交易效益为目的的。由政府而不是由市场配置资源是因为社会付出的成本更低或获得的净福利更高。假如政府为消除一种外部效应所需的成本不仅小于私人之间所需的交易成本,而且小于干预之后所获得的社会效益,则由政府出面消除该外部效应就是值得的。反之,政府的干预就缺乏经济理由。
　　 （一）政府规制成本的存在然而,值得指出的是,政府规制成本也十分巨大,原因在于:1.政府规制行为缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确的货币量化标准。由于政府部门提供的公共物品或服务是一种“非市场产出”,很难进行货币量化,容易使人们淡化对政府成本的考量和约束。2.作为强制性分配组织,政府仅仅是政府行为成本的制造者,政府行为成本的最终承担者是社会及公众,政府成本高低对政府权力的行使一般并不造成实质性的影响,这就使得政府不像企业那样重视自己的各种成本和对成本的控制及管理。3.政府行为成本与收益缺乏相关性。由于政府收益主要来自于政府的税收和各种收费,这种非价格性的收益来源无须接受市场检验,同时政府收益是国家对社会的预先扣除,无须政府自行垫付,政府成本与收益之间的逻辑关系与企业生产正好相反。4.我国现行政府体制内,政府绩效评估主要是通过纵向考核进行,考核是一个包括德能勤绩、素质能力、群众组织关系在内的综合性范畴,政府行为成本只是一个次要要素,这样一种责任、评估机制,会在某种程度上淡化政府行为成本的考量。（二）政府行为的合理性由于政府行为目标多重性、规制者拥有自由裁量权、官僚组织失效和规制信息不对称等原因,市场规制同样也会陷入失灵的状态,甚至比市场失灵更严重,其主要的制度成因包括:1.规制者被“俘虏”。规制者在规制过程中由于特殊集团、行业、利益群体的政治压力,从而被政治所“俘虏”。由于市场规制目标的多样性和不确定性,加之大集团对福利损失的消解和承担能力要强于小集团,所以在利益集团的寻租下,规制者将倾向于保护小集团利益,而牺牲大团体的“公众利益”。2.规制者设租和卖租。市场规制是以有关法律、相关政令和规章为基础实施。而详细的规制规则需要在实践中完善和规定。这样,规制者便拥有相当程度的自由裁量权。在对规制者缺乏“规制”时,规制者为了小集团或个人的利益将通过自由裁量权设租和卖租,即出卖公共产权。
　　 3.官僚层级结构缺陷。政府对市场的规制至少存在三个时滞,即认识时滞、决策时滞和执行与生效时滞。同时，规制者作为政府官员,其日常目标是追求机构规模最大化,以使其拥有更多的政治资源和晋升机会,从而加重社会成本负担,降低社会福利。4.规制结构信息不对称。规制者一般很难获得被规制者的财务、会计、事业计划、需求结构和动向以及技术等方面的详细资料。在被规制者知道单位平均成本费用而规制当局不知其正确值的不对称信息结构状态下,资源就会出现低效率配置。5.政府行为的有限理性。政府决策因其规制偏好、路径依赖、信息稀缺、知识技术有限、环境改变等原因形成规制决策与现实发生较大偏离,导致规制失效。
　　政府行为成本与政府的职能息息相关。政府职能越多,社会资源用于政府规制行为越多,即交易成本越高,社会公众税负越重。我国现阶段迫切要求政府职能的转变,因为我国正处在一种体制转型变迁中,制度变迁要求政府重新界定政府的职能,从“全能领域”转向“有限领域”,从“过度干预”转向“适度干预”,从公共服务的“缺少干预”转向“加强干预”。
　　参考文献:[1]约翰.希克斯.经济史理论[M].北京:商务印书馆,1999.[2]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].北京:中国物资出版社.1998.[3]康芒斯.制度经济学[M].北京:商务印书馆,1990.
　　[4]张丽华．政府成本的经济学分析[J]．云南财贸学院学报，2003，（1）．[5]胡鞍钢、王绍光．政府与市场[M]．北京：中国计划出版社，2000，3．

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