官僚制理性精神的再审视及其对我国行政改革的启示

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　　摘要：韦伯的官僚制理论以理性主义哲学精神为基础，强调超越经验与传统价值的理性精神，一切管理制度与方法的设计以形式理性为根本原则。官僚制的工具理性主义导致了学术界对其的猛烈批判，但不可否认的是，以理性精神为核心的官僚制理论在当代公共行政制度设计方面仍具有基础性地位。我们应重新审视与反思理性官僚制，重视理性精神在我国行政体制改革中的价值。
　　关键词：官僚制;理性精神;工具理性;行政改革
　　中图分类号：D035 文献标识码：A
　　韦伯的官僚制理论以理性精神为核心，契合了工业社会的现代性要求，奠定了现代组织的理论基础。官僚制存在许多缺陷，学界对其的批判是针对极端工具理性主义的弊端，并非全盘否定官僚制。官僚制所蕴含的理性精神仍是现代社会公共行政制度的基石。因此，我们需要重新反思对官僚制的批判，并正确认识官僚制的理性精神。当代中国的行政体制改革不应摒弃官僚制，恰恰相反，应该立足现实，借鉴官僚制理论。因此，我们有必要重新审视官僚制理论，从而为我国行政体制改革提供理论基础。
　　1官僚制的理性精神
　　韦伯在《经济与社会》一书中提出了社会中存在的两种理性形式
　　实质理性（价值理性）与形式理性（工具理性），而理性官僚制正是形式理性的产物。官僚制理论以理性主义哲学精神为基础，强调超越经验与传统价值的理性精神，一切管理制度与方法的设计以形式理性为根本原则。
　　1.1官僚制理性精神的内涵
　　韦伯将官僚制描述为一种公共行政组织形式权力依职能和职位分工和分层、以规则为主体的管理方式和组织体系。在书中，韦伯阐述了“理性”的概念，现代组织从纯粹出于信念、信仰的价值理性的体制转变为立足于预期目的的工具理性的体制。任何一个组织都必须以某种形式的权威为基础，韦伯提出了人类社会中存在的三种合法性权威形态：传统型、超凡魅力型和法理型。与三种合法性权威形态相对应的，分别是三种社会组织：传统型组织、魅力型组织和法理型组织。在韦伯看来，只有传统型组织和法理型组织可称之为官僚制组织，然而前者仅具备合法性，缺乏合理性，法理型组织则兼具合法性与形式合理性，才是真正的理性官僚制。因此，“韦伯并不认同传统的官僚制，他所要建立的是具有理性精神的现代官僚制”。
　　官僚制的基本原则是官僚制理性精神的集中体现，韦伯运用“理性类型”的分析维度，从“理性主义”的角度阐释了理性官僚制的基本原则和具体内涵。第一，明确的分工。对实现官僚制组织的目标所需要的、经常性的工作以法规的形式进行固定的分工，作为职务的义务;同时，分割履行职务所需要的权力。每一职位根据分工的要求均有特定的权责范围。第二，权力的分级。官僚制组织具有严密的等级结构，等级与权力相一致。在官僚制组织中，职务等级按照集权体制安排，等级固定有序，上级监督下级，从而形成一个有序统一的指挥链。“这种层级节制的权力体系可以使组织中每一个成员都能够确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织工作效率。”口’第三，依规程办事的运行机制。组织制定一整套的规则和程序，官员职务的执行受规则的约束。组织仅仅通过抽象的命令赋予某个机关处置特定问题的权限，而非对具体个案发布具体命令。第四，形式正规的文书。“对现代官职的管理是以书面文件（“档案”，以原件或草稿形式保管起来）、一个下属官员班子以及各种文员为基础的。在一个机构中工作的全体官员，加上各自的物资装备和档案，便构成了一个官署。”第五，非人格化的组织人际关系。公事和私事之间应有极为明确的界线，公务活动作为一个分离出来的领域同个人的生活范围分开。官僚在处理公务时不应考虑任何私人关系，不得掺杂个人情感、好恶等非理性因素。第六，专业、专职的人员。“职务工作，至少是一切专门化的职务工作这是现代职务工作的特点，一般是以深入的专业培训为前提的。”专业化的分工，是社会经济发展的必然结果。最后，管理的科学化。官僚制组织在管理上倡导科学化、技术化，注重专家对管理方法和途径的指导，在经常性工作中拥有完善的技术化程序和手段。
　　韦伯不仅在理论上构建了以法理型权威为基础的官僚制，同时从实践的角度系统地设计了官僚制的基本原则，从而使得官僚制适应现代社会的要求，作為一种普遍适用的组织形式被应用于社会各个领域。
　　1.2官僚制理性精神的优势
　　韦伯认为，理性官僚制的合理性来源于其工具理性的优势以及建立在法律制度的基础上。“官僚制组织的发展有一个决定性的原因它在纯技术层面上始终优越于其他任何形式的组织。”
　　首先，官僚制作为一种管理体制，其蕴含的形式理性与工业社会的现代性相契合。官僚制保障了组织成员在法律、制度面前形式上的平等权利，从而克服了传统公共行政中的特权主义和“自由的随意专断和恩宠、怀有个人动机的施惠和评价”等痼疾。处于形式理性的原则支配下，官僚必须遵循既定的章程处理公务，坚决拒绝一切特权和原则上拒绝对具体个案发布具体命令。其次，官僚制下官员的职业性、专业性以及技术性适应了现代社会日益复杂的公共行政的客观需要。韦伯指出，“官僚化提供了一种最大的可能性按照纯客观考虑去贯彻行政职能专业化的原则。具体的执行由接受了专业训练并通过不断实践积累了专长的官员分头负责。‘客观地’履行职责主要就意味着按照可计算的规则履行职责，而无需‘看人下菜’。”最后，官僚制具有普适性。官僚制组织是现代社会大型组织最合理的组织形式。“官僚制到了高度发达程度时，也会在特定意义上服从‘无恨亦无爱’的原则支配。”官僚制发展得越完善，其非人格化倾向越是彻底。官僚制的工具理性优势得到了资本主义社会的普遍肯定，适应了工业社会的管理需求，使其“形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。
　　官僚制举起了理性和逻辑的大旗，抛弃了经验管理过程中的个人专制、主观武断等非理性因素。官僚制的理性精神适应了现代政府、企业和大型社会组织管理现代化的要求。官僚制为各国行政组织模式的发展提供了借鉴，成为西方国家行政体制的主导性架构。 　　2对官僚制理性精神批判的再反思
　　即使官僚制具有明显的工具理性优势，但官僚制理论自诞生起，学术界的质疑和批判就未曾停止，“摒弃官僚制”的浪潮一波高过一波，尤其是以市场化改革为取向的新公共管理运动。沃·本尼斯曾直言不讳地宣判了官僚制的灭亡，“从六十年代算起的二十至五十年里，我们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”戴维·奥斯本和彼德-普拉斯特里克提出政府再造的五项战略，主张对官僚制所代表的“工业化时代的公共体制进行根本性的变革”。欧文-休斯则毫不犹豫地指出官僚制“不再是具有特别效率和效能的组织形态了”。
　　学界对官僚制理论的批判主要集中在以下方面。首先，层级制导致组织僵化，使其丧失对环境变革的适应性。官僚制建立在严格的等级和严密的规则之上，这有效保证了行政组织秩序的稳定。然而，在应对急剧变化的外部环境时，这种严格的等级和严密的规则反而成为一种束缚，导致组织的僵化，使其丧失对环境变革的适应性。其次，理性主义的极端化压抑人的个性和创造性。官僚制过于注重形式合理性，压抑人的个性和创造性。在严格的纪律和僵化的规则下，官僚遵循形式与程序，缺乏主见和创造力。组织追求理性，将管理作为一种手段，然而组织逐渐发生了目标置换，最终管理成为目的，人在理性中丧失了自我。最后，官僚制阻碍民主政治。欧文-休斯指出，“官僚制理论遇到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主的矛盾”。官僚制强调等级、纪律和监督，而这是与强调自由、平等的民主理念相悖的。在官僚制组织中，下级对上级的服从是无条件的，因此，极易滋生官僚主义，对制度的服从极易演变成对个人的服从。一切有权力的人都容易滥用权力，官僚权力的膨胀极大地威胁着民主。
　　韦伯的官僚制固然有许多局限，但其核心理念理性精神仍是当代公共行政制度的基石，并且官僚制仍是世界上大多数国家行政体系的主导架构。对官僚制的批判，事实上并没有否定官僚制，而是为官僚制作了必要的自我革新，使其更适应现代社会发展的要求。因此，我们需要重新反思对官僚制的批判。
　　层级结构是行政组织的必要条件。新公共管理运动对官僚制的层级结构作出改革，尽量使层级扁平化。但是，层级结构依然是组织形式，西方行政改革并未对层级根本否定，也未摆脱层级结构。如果说批判家们将组织的低效归咎于层级结构，那么没有层级结构，组织将一事无成。批判家们一边抨击官僚制，一边又从官僚制中拿走他们所需要的。
　　官僚制的一些原则确实与民主相悖，但官僚制的本质并非反民主。在《官僚制》一书中，毕瑟姆指出，“官僚制行政管理本质上并非是反民主的。只有受到保密性保护的时候，它的组织化能力才变得反民主”。分析官僚制的运作过程，官僚制的某些社会功能使得它必须走向独立和自我封闭。笔者认为，官僚制与民主并不存在对立，而是官僚制所承担的某些社会任务在保密性的借口下造成了其反民主的趋势。我们不能简单地理解官僚制与民主是非此即彼的关系，而应该思考官僚制与民主在何种程度下实现最佳契合。
　　规则与自由是对立统一的关系。韦伯也意识到官僚制的非人格化行为倾向会导致人性的异化，他悲观地写到“官僚制就犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。”事实上，官僚制对人性的异化这一广受质疑的缺陷恰恰反映了规则与自由的对立统一关系。相比于规则，自由更深入人心。但离开了纪律，自由便无法存在。官僚制是一种非人格化的技术工具，如果在行政组织中给予每个人充分的自由，就会导致组织严重的人格化倾向。这种组织的非理性，最终会导致自由秩序的瓦解。所以，我们需要在官僚制中找到纪律与自由二者之间的某个平衡点，而非一味地批判官僚制对人性的压制。
　　3官僚制理性精神对我国行政改革的启示
　　政治学家盖伊·彼得斯曾指出，“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府。”转型期的中国行政体制的短板之一就是理性精神的缺乏，主要表现在以下方面。一是行政机构的设置及变更非理性。行政部门职能的分化和分工不清晰，部门冗杂，机构臃肿，职能交叉。二是法治理念缺乏。由于法制体系不健全，行政行為缺乏法律制度的有效约束，行政“人格化”倾向浓厚。三是理性精神缺乏。我国行政体制在行政组织架构、行政内部制度、行政法制体系以及行政组织文化等诸多方面都存在着非理性因素。我们需要重新思考官僚制的“理性精神”，用理性精神重塑我国行政体制。
　　3.1健全行政法制体系，重塑法治精神
　　我国现代官僚制行政中存在着一定的家长制作风，缺乏法律的有效约束。在韦伯看来，只有基于法理型权威的组织才是合理性的，理性官僚制所要求的服从正是以合理性为前提，“并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他”。因此，为了重塑理性官僚制，必须构建法治政府，培育法治精神。健全行政法制体系，使政府置身于法治的框架下，坚持依法行政，消除个人因素对行政的影响。
　　3.2完善公务员制度，发挥官僚制技术优势
　　韦伯官僚制的核心内容之一就是行政人员的专业化，即建立完善的公务员制度。要加强公务员的知识化、专业化、职业化，建设一支高素质的公务员队伍。公务员制度一方面实现了机构设置与行政行为的法制化，另一方面体现了职权责的科学界定与划分，还体现了官僚制的技术优势。我国于2005年出台了规范公务员行为准则的《公务员法》，为我国公务员队伍建设提供了刚性约束。韦伯的官僚制理论实际上还蕴涵着丰富的行政伦理精神。因此，在贯彻《公务员法》的同时，培育行政伦理不应该被忽视。外在的法律约束和内在的行政伦理对于重塑官僚制是相辅相成的。
　　3.3转变政府职能，深化简政放权
　　我国正处于市场化改革阶段，政府职能的转变成为重塑官僚制的重要切入点。主要包括以下内容。一是政府职能转变。政府的职能要从“划桨”转变成“掌舵”，政府职能向市场和社会组织转移，改变传统的由政府主导的治理模式，在某些领域中政府要让位于市场和社会，建立政府、市场、社会多元主体协调治理的格局。二是精简政府机构。精简政府机构是从制度层面上转变政府职能。要科学合理地设置机构，明确权责划分，并注意适度分权。大部制改革正在推进这一点。三是转变行政方式。努力推进依法行政，消除人的因素等非理性因素的干扰;努力推进行政方式从“管理行政”向“服务行政”的转变，顺应“基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式”的公共行政发展趋势，建立责任政府和服务型政府。
　　3.4改良行政组织文化，培育理性精神
　　我国传统文化强调人情伦理，注重私情关系，而这是与官僚制的理性精神相悖的。理性精神的基础是市场经济的发展，市场经济所蕴含的理性、契约观念为重塑官僚制提供了社会基础。要培育理性精神，必须大力发展市场经济，完善市场经济体制，使理性、契约、平等的价值取向深入公民的思想观念。
　　我国的行政体制改革是自上而下以政府职能转变为核心的转型式创新改革，要与市场经济体制相适应，培育公共行政的理性精神、法治精神、科学精神、平等精神、契约精神，使我国的公共行政从“价值理性”走向“工具理性”，从经验管理走向科学管理，从而形成以理性精神为核心的行政体制。
　　4结束语
　　即使对韦伯的官僚制理论的批判未曾停息，但学界从未找到一种可以有效替代官僚制的组织形式。官僚制固然有许多痼疾，但对官僚制的否定仅仅是局部的，而非全盘的，这也促使官僚制理论的自我革新。由于中国现有行政体制存在的问题，需要进行一场以理性精神重塑行政体制的改革。而韦伯的官僚制理论，则为当代中国行政改革提供了参考。必须注意的是，重塑行政体制，并非要建立韦伯式的理性官僚制，而是要超越官僚制，使其适应现代行政的要求。立足现实国情，用理性精神重塑当代中国的行政体制，应该成为中国行政体制改革的重要内容。
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