农村独生子女家庭养老服务多维度保障机制研究
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作者:岳敏
摘要：在工业化与城市化迅速发展的大环境下，大部分的农村青壮年流向就业机会多、工资水平高、公共服务好的大城市，加之农村的养老保障体系还不健全，使得农村独生子女家庭父母的养老无法得到保障。农村独生子女家庭的养老问题是国家政策的产物，政府理应承担起主体责任，在保障养老服务的基础上提高养老服务水平。因此，本文从政府责任视角出发，探究政府在农村独生子女、父母、机构及模式保障方面存在的困境，并从多维度提出对农村独生子女家庭父母养老的保障机制。
关键词：农村独生子女家庭 养老保障 多维度 政府责任
一、引言
十九大报告中提出，坚持在发展中保障和改善民生，在“老有所养”上不断取得新进展。 2019年《政府工作报告》中指出，要完善社会保障制度和政策，加强农村养老服务设施建设。农村的养老服务保障一直是国家和社会关注的重点。
农村独生子女家庭相对于其他家庭来说，具有唯一性[ 唯一性指计划生育规定的一个家庭只能生育一个孩子。]、脆弱性[ 脆弱性指当家庭中唯一的孩子死亡或者伤残时，会造成家庭结构的变化，出现失独家庭等。]、单一性[ 单一性是指农村独生子女家庭收入来源主要依靠土地收入。]等特点。经济发展水平、社会保障水平、家庭结构等差异，使得农村独生子女家庭相对于其他家庭来说，面临更大的风险。
根据对已有文献进行梳理发现：仅有一篇单一从农村独生子女父母的视角进行研究政府应该承担的责任。因此本文从农村独生子女、父母、机构及模式等方面多维度进行分析政府责任并提出相应的保障机制对于提升农村独生子女家庭养老服务的水平具有重要的现实意义。
二、政府保障农村独生子女家庭父母养老存在的困境
（一）与农村独生子女相关的政策规定实施效果不显著
1.新个税改革对农村独生子女覆盖面小。根据《2018年农民工监测调查报告》显示，2018年农民工的月平均收入只有3721元，外出务工农民工的月均收入比本地务工农民工的月均收入高一些，但也只有4107元。可见，新个税免征额提升到5000元并没有覆盖到农民工行列，很多农民工享受不到个税改革带来的好处。
2.“独生子女护理假”制度落实比较困难。为降低独身子女的养老压力，目前有14个地区出台了 “独生子女护理假” 制度，允许父母年满60周岁的独生子女在父母患病住院期间进行照料并享受带薪休假。
这一制度的制定一方面有利于增强农村独生子女家庭的养老保障能力，另一方面却增加了企业的用人成本，企业是否接受并且实施此项政策成为关注的焦点，由于缺乏全国统一的标准和法律的保障，对企业的刚性约束还不够，“独生子女护理假”制度的落实存在困难。
（二）农村独生子女家庭父母的经济来源难以保障
1.土地流转政策不健全，难以实现土地的养老保障功能。农村独生子女家庭父母主要依靠土地收入维持生计。而随着年龄的增长，身体状况的下降及慢性病的困扰，越来越多的人无法进行劳作，收入来源受到限制，政府提供的补贴等福利制度也只能起到微薄的补充作用。因此，如何健全土地流转政策，保障农村独生子女父母的经济来源，实现土地的保障功能是政府需要关注的重点。
2.农村独身子女家庭补贴标准较低，财政投入不足。对于农村独生子女家庭，我国政府在保障方面给予了特殊的照顾，比如给予独生子女父母奖励金、独生子女家庭伤残扶助补贴、意外死亡时的一次性补助等。综合看来，政府支持面较广，但是从补助数额上看确难以维持正常的生活需要，政府在农村独生子女家庭养老保障方面的财政投入仍存在不足。
（三）农村养老服务体系不健全，存在政府“失灵”
1.财政保障不到位，未能形成多元化的农村独生子女家庭养老服务体系。近几年，为鼓励社会参与养老机构的建设，政府在建设用地、融资贷款等方面给予了一定的扶持和优惠政策，但是，很多养老机构无法享受政策带来的好处。由于养老机构投资比较大、资金回转周期长，使得农村养老机构面临较大的生存压力，多数运营困难，限制了农村多元养老服务体系的建立。
2.服务人员准入门槛低，养老服务质量难以保障。养老机构护理人员的专业水平与技能决定了养老服务的质量。由于农村经济发展水平、工资水平、公共服务水平比较低，专业的护理人员不愿到农村养老机构工作，造成人员的缺乏，促使农村养老机构降低相关人员的准入门槛，专业水平与技能受到质疑，难以保障养老服务的质量。
三、政府保障农村独生子女家庭养老的解决路径
（一）增加独生子女就业收入，保障政策落实到位
1.发展农村经济，促进农村劳动力转移就业，完善家庭养老保障功能。结合乡村振兴发展战略，促进农村一二三产业的融合，扶持发展吸纳就业能力强的乡村企业，增加农民就地就近就业岗位，促进农村劳动力转移就业和增收。政府应针对创业的农民拓宽融资渠道，降低融资门槛;按照投资额对农民分级提供财政补贴，加大税收支持力度，实行“两免三减半”政策。
2.降低企业成本，加强法律保障，充分落实“独生子女护理假”制度。为更好的推进“独生子女护理假”制度的实行，实现全国普及，政府应该制定相应的法律文件，确定全国统一的标准。对于较好落实此项政策的企业，给予相应的财政补贴、税收优惠，降低企业成本，提高企业参与的积极性。对于违规企业实行相应的惩罚机制，比如加入信用黑名单、限制其享受某些利好政策等。
（二）多渠道增加农村独生子女父母的经济来源
1.完善土地流转政策，充分发挥土地保障功能。政府需完善土地流转政策，鼓励农村独生子女家庭进行土地出租、入股、合作等，并且建立良好的配套机制和机构来促进土地流转政策的实施，减轻农村独生子女父母的负担，增加经济的收入，實现土地的养老保障功能。
2.提高农村独生子女家庭父母补贴标准，增加财政收入。2019年1月1日起，我国对独生子女家庭的补贴标准由原来的每个月150元提高到每个月200元，在保障独生子女家庭养老方面更近了一步。 但是随着经济的发展、物价水平的提高，现存的补贴制度几乎不能满足老人基本的物质需求。因此，政府应根据农村独生子女家庭的消费水平、家庭支出、父母健康状况等综合性因素进行分类，制定差别化的补贴标准。 （三）全方位保障农村独生子女家庭的养老服务
1.推广多元化农村独生子女家庭养老服务模式。为更好的實现政府对农村独生子女家庭养老服务的供给责任，应该构建政府-市场-家庭多元化的养老服务体系，积极鼓励民间资本的进入，加大对民营养老服务机构的扶持力度。比如，根据养老机构的实际情况给予消防整改补贴，根据人员经费的支出、基础设施建设的支出等给予一定比例的财政补贴，减少社区养老机构的经济压力，完善养老机构的基础设施。
2.制定人才吸引政策及培训政策，提高服务质量。政府应从多方面保障养老服务工作者的供给及专业技能的提升，从而提高农村养老服务的质量。一方面，对专门为农村医疗机构培养人员的学校加大财政补贴，鼓励这些院校给予相应的考生更高的助学贷款额度及奖学金数额。另一方面，政府应出台相应的激励政策鼓励高校毕业生积极投身于农村养老服务中，比如在评级时为其开通绿色通道或者给予相应的毕业生一定的经济补助。
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（作者单位：首都经济贸易大学）
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