加强行政事业单位预算绩效管理分析
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摘要：自新政府会计制度的全面实施，行政事业单位在财政预算管理工作上不断进行深化改革，以加强预算绩效管理的方式提升财政资金的使用效益，从而也提高预算管理的应用成效。但由于行政事业单位的刚性支出项目相对多元化，这给单位组织的预算管理工作带来了一定的难度，而当前大多数行政事业单位在预算绩效管理方面缺乏经验，在预算绩效管理活动开展过程中存在着一些共性问题，影响了项目绩效评价结果的科学性。本文以行政事业单位为主体，研究行政事业单位优化预算绩效管理的有效策略。
关键词：行政事业单位;预算绩效管理;对策分析
一、行政事业单位预算绩效管理存在的主要问题
（一）预算绩效管理意识淡薄
行政事业单位在开展预算绩效管理工作的过程中，往往以政府的政策文件作为导向，但在实际应用过程中，由于预算项目众多、财政资金使用领域比较广泛等，在绩效评价具体落实与操作上还存在着一定的难点问题。
单位绩效管理理念有待进一步加强。公益性质和服务性质的行政事业单位在正常运转过程中，以财政资金收入作为主要的支出来源。受传统的管理体制影响，行政事业单位内普遍存在着对财政资金使用意识淡薄的问题，甚至对预算绩效管理工作重视程度不高。一些单位忽视财政资金的使用效益，错误地认为预算绩效管理增加了单位的工作量、减少了预算资金拨付，对预算绩效管理工作存在着被动应付和抵触的情绪[1]。而预算绩效管理工作与单位的业务部门、财务部门以及人力资源管理部门等具有较强的联系性，缺乏相关职能部门的配合，造成预算绩效管理工作难以顺利推进。
（二）预算绩效管理机制不健全
预算绩效评价在实际应用中，其根本目的就是为了以评价结果作为反馈内容，不断改进预算管理执行过程中存在的问题，形成预算闭环管理，从而减少财政资金使用不规范、不严谨等现象。但是在现阶段，大部分行政事业单位已经依据政策需求建立了预算绩效管理体系，但该机制在应用中缺乏完善性，无法对单位各项经济活动进行有效考核。一方面，行政事业单位内存在着岗位职权划分不明的问题，尤其在监督管理机制尚未健全的情况下，很难对关键岗位发挥监管作用，造成预算绩效管理不严;另一方面，在预算绩效考核指标体系的设计过程中，没有综合考虑行政事业单位在业务特征及管理职能等方面的差异性，也没有立足于单位发展的实际情况，直接借鉴或照搬其他行政事业单位的考核指标体系，造成预算绩效管理脱离实际。
（三）预算绩效管理缺乏执行力
为了加强对预算绩效运行过程的监督管理，提升绩效目标执行率，行政事业单位需要建立相应的保障制度。但实际上，部分行政事业单位存在着“重编制、轻管理”的问题，即只看重绩效目标的设计和下达，但没有针对预算绩效运行全过程建立有效的跟踪运行机制;另一方面，行政事业单位尚未将预算绩效管理与奖惩机制直接挂钩，无法调动内部员工对预算管理的参与积极性，缺乏对员工的支配与控制能力，从而造成预算绩效实施成效较低。此外，我国大部分行政事业单位的预算绩效考核工作往往都是以年度预算执行为一个周期，考核周期过长虽然可以缓解预算部门及人力资源部门的工作压力，但难免会造成预算执行松弛，继而使得预算绩效考核流于形式。
（四）评价与反馈体系不够完善
行政事业单位存在着预算绩效评价结果应用程度不高的问题。以财政资金预算绩效管理为例，行政事业单位可以依据财政预算绩效评价结果作为各项经济决策、资源调配的参考依据，以确保单位的资金运行能够健康高效。但目前，很多单位缺乏完善的评价与反馈体系，一方面是因为单位重视事后评价，且往往以自评的方式评价预算执行，在缺乏外部监管的情况下，无法保证考核结果的质量;另一方面，预算绩效评价结果应用范围有限，仅体现在了项目绩效目标批复方面，局限于业务管理层面，继而削弱了预算绩效管理工作的优势[2]。
二、行政事业单位预算绩效管理的优化对策
（一）强化预算绩效管理理念
在2018年我国政府相关部门发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》政策文件，针对行政事业单位的预算绩效管理制定了最高标准。在刚性的政策规定下，各预算部门必须要树立预算绩效管理理念，转变“重支出、轻结果”的管理模式，将各项业务活动、经济支出等与绩效管理工作直接挂钩，实现“凡事必问效，问效必监督”的规范管理体系。在这一理论指导下，行政事业单位一方面要加大内部宣传工作，通过员工培训、下发文件等方式提升基层人员对预算绩效管理的重视程度;另一方面，以预算管理部门和人力资源部门作为预算绩效管理的牵头部门，在其他业务职能部门的积极配合下开展预算考核工作，并通过打通信息沟通渠道、推进业财融合等方式加强各部门之间的联系，为预算绩效管理工作创造良好的环境基础。
（二）创新预算管理方法
为了更好地推进预算绩效管理工作的顺利开展，行政事业单位需要创新預算管理方法。其一，针对单位当前适用的预算定额和项目库的管理模式进行调整，在增量预算编制法的基础上，结合本单位预算项目支出的特征，将弹性预算、零基预算、滚动预算等方法纳入预算编制过程中，实现多元化编制。既要以业务预测量作为依据为不同部门设置预算定额，还要重视大额预算项目的事前审批与论证环节，通过集体讨论、市场调研等方式对项目进行风险排序，选择价值更高的项目;同时，行政事业单位的预算编制流程要严格遵循“二上二下”的编制原则，将预算管理内容细化为基本支出预算和项目支出预算，并在预算编制前期对各个部门的预算数据进行采集和分析，加强预算初稿的审核，结合近三年内部门预算执行情况，在严格按照“绩效优先”原则的基础上实现预算资金的合理调配，以保证预算编制环节的真实性和精确性。其二，行政事业单位要不断推进公共服务标准体系建设，即以预算绩效目标为基准点，结合自身的业务职能及服务性质，建立公共服务标准数据库，并针对当前的国库集中支付模式制定相应的管理制度和操作流程，明确各个部门及岗位的经济管理责任。此外，行政事业单位还可以充分利用管理会计功能，由管理会计人员参与到成本控制、目标成本管理以及预算管理等工作环节中，发挥管理会计的前瞻性作用，为预算绩效管理提供更加可靠的信息依据。 （三）构建预算绩效考核指标体系
在预算绩效管理工作开展过程中，预算绩效考核指标体系的构建是核心环节，它能够全面反映出预算考核的客观公正性。对于行政事业单位来说，预算绩效考核指标体系的建构既要基于不同维度和不同阶段建立全方位考核指标，还要突出行政事业单位的公益性特征，以经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响作为指标体系构建的基本原则[3]。以医疗事业单位为例，可以将医院的预算绩效评价划分为三方面内容，其一是成本费用方面的评价，评价指标设置以业务评价为主、财务指标为辅，以预算绩效评价结果反映医院成本费用中心对成本支出的控制效果;其二，对医院的收入费用进行评价，由于医院收入来源由医疗医技科室承担，因此在评价指标设置过程中采取财务与业务指标并重的方式，以预算绩效考核结果反映收入中心的预算目标执行率;其三，针对医院的投资中心进行考核，以财务指标为主，业务指标为辅，主要反映医院资金投入与产出的比率。在具体的评价指标设计中，公立医院可以引进BSC评价法，将评价指标细化为财务、患者、业务、学习成长这四个维度，采用财务指标与非财务指标结合、定性指标与定量指标结合的方法。例如：从财务维度可以将考核指标细化为收入预算完成率、收入增长率、成本费用控制率、资金流动比率、收支结余率等;患者维度将考核指标细化为服务满意度和社会影响度;业务维度将考核指标细化为预算精准率、预算差异率、预算反馈及时性等;学习成长维度则可以将考核指标细化为医务人员培训费用、医疗技术增长率和医务人员满意程度等。
（四）健全预算绩效管理体系
预算绩效管理将预算管理与绩效考核有机结合，是提升预算执行效率的管理工具。在实际应用过程中，行政事业单位要健全预算绩效管理体系，做好制度保障建设工作。在这一过程中，行政事业单位要结合发展地区的经营规划和单位的实际情况，合理统筹安排各业务活动及重大项目，在符合实际且指标可细化量化考核的基础上合理设置预算绩效管理目标;其次，落实预算绩效考核工作的责任主体，并細化到各个职能部门与岗位层面上，要求各业务部门要充分配合预算考核相关部门的工作，对失职环节追究责任到个人;最后，行政事业单位要明确预算管理在绩效考核中的核心地位，建立联系内外的沟通机制，在接受当地财政部门监督的同时，也要充分利用信息系统采集预算执行信息、建立信息反馈机制，在自我评价与外部监督的双重管理下，提升预算绩效评价工作的透明性和公正性。此外，为了强化预算绩效考核对内部人员的控制力度，行政事业单位可以将预算绩效考核细化为月度、季度和年度考核，并建立完善的预算执行跟踪机制，避免制度松弛造成人员工作懈怠等现象，从整体上提升单位的工作效率。
（五）充分利用绩效评价结果和反馈
预算绩效评价结果的运用是行政事业单位开展预算绩效管理活动的最终目的，因此，行政事业单位应建立完善的内部控制管理制度，树立“以效益定支出”的预算收支管理理念，严厉打击超预算或无预算支出等现象，加强对预算执行过程的控制;同时，将预算考核评价结果作为下一年度预算编制的经验数据，并做好各部门的预算增减工作，充分发挥预算绩效评价结果在财政资金调配中的指导作用。此外，单位还要将预算绩效考核结果与员工个人利益建立效益联动关系，基于完善的激励机制和奖惩制度下，强化人员控制，贯彻落实预算绩效考核工作。
（六）建立预算绩效信息系统
预算绩效管理工作是一项流程繁琐且技术性较强的工作，需要信息技术作为辅助和支持。因此，行政事业单位要重视预算绩效信息化系统的建设与投入，基于预算基础资料信息数据库，建立预算绩效评价信息沟通机制，提升内部信息的互通效率。另外，行政事业单位还可以在信息化应用过程中，将绩效评价与电子政务进行有机结合，采用信息手段建立预算绩效评价标准体系，提升绩效考核的公正性和客观性。
三、结束语
综上所述，对于行政事业单位来说，预算绩效管理工作的开展既是基于政策导向下的必然举措，也是单位提升财政资金管理水平的有效手段。因此，行政事业单位要从转变管理意识、健全管理体系、合理设计考核指标、充分利用考核结果等层面出发，优化考核流程，促进单位健康可持续性发展。
参考文献：
[1]陈坤.内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的探索[J].财会学习，2017 （6）：258-258.
[2]周小婷.行政事业单位预算绩效管理探析[J].西部财会，2017 （8）：10-12.
[3]包小琴.事业单位预算绩效管理现状及对策分析[J].时代金融，2017 （35）：20-20.
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