云南省农村信贷担保的困境及其对策

来源:用户上传      作者: 何锦强 王众

　　[摘要]长期以来，因“担保难”而引发的“贷款难”和“难贷款”问题一直困扰着云南省各级政府部门。在这当中，既有农民无法提高有效担保物等表面的原因，更有农村社会经济发展的深层次原因。它不仅对云南省农村金融的健康发展造成了不利影响，更对云南省新农村建设造成了严重阻碍。因此，探寻云南省农村信贷担保中存在的问题，深入分析其成因，并有针对性地找出解决问题的对策，意义深远。
　　[关键词]农村信贷担保 困境　对策
　　
　　一　云南省农村信贷担保的现状
　　
　　尽管说当前云南省也有部分金融机构在办理农户小额信用贷款(主要是云南省农村信用社)，但总体上看，担保贷款仍然是云南省正规金融融资的主要模式。当前，云南省农村信贷担保模式主要有以下几种：第一，传统担保方式。主要包括保证，主要以车辆、农用机具、农产品、农民自有房屋等动产和不动产为抵押物的抵押担保，以及包括权利质押和动产质押在内的质押担保。第二，农户联保贷款、涉农企业联保贷款、龙头企业和农村经济合作组织担保贷款、协会联保贷款等形式的信贷联保。第三，土地承包经营权抵押、林权抵押、信贷+保险、合作社+担保+保险等新型信贷担保。
　　如同我国其他省份一样，云南省的广大农户也难以向金融机构提供有效的抵押物作为信贷担保，因此，传统的抵押担保模式在云南省农村信贷中同样面临着较大的障碍，这也是直接导致云南省农户“融资难”问题的主要原因。在此背景下，云南省积极创新农村信贷担保机制，不仅推出了多种形式的信贷联保方式，还通过农户林权抵押贷款、信贷+保险、合作社+担保+保险等创新模式，不断拓展农村信贷服务的广度和深度，使广大农户不断受益于农村金融的发展。与此同时，云南省委省政府还会同云南金融业监管部门，继续探索其他符合云南省省情，并有利于促进农户获得农村金融信贷服务的新型担保模式。
　　
　　二　云南省农村信贷担保的主要困境及原因探析
　　
　　(一)由于城乡二元结构的存在，农民受到了不公正对待
　　由于城乡差别以及城乡二元结构的存在，在我国，农民首先不是被当作一种职业，而是被当成一种与生俱来的身份，一种决定其经济地位和社会地位的身份。这种身份让农民承受了许多不公正的对待。关于这一点，在农村信贷担保的问题上也有所体现，并成为了造就农村信贷担保困境的重要原因之一。
　　首先，这种身份直接造成了大多数农民经济能力与社会地位上的弱势地位，从而直接影响了农民获取信贷资源的能力。农民的身份使其生活空间主要局限于经济社会发展滞后、基础设施薄弱、信息封闭的农村地区，社会关系突出反映为血缘关系和有限的地缘关系，并且，面朝黄土背朝天，靠天吃饭，可持续发展能力明显不足。这种弱势地位也就造成了农民的“担保难”和“贷款难”问题，反过来，又进一步加剧了农民的弱势地位，形成了一种恶性循环。
　　其次，这种身份使农民在社会保障方面受到了不公正对待，从而增加了信贷过程中的道德风险和农民获得信贷的难度。近年来，农村社会保障问题受到了云南省各级党委和政府部门的高度重视，相继在农村地区推出了新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度等社会保障制度，对维护农村地区的社会稳定起到了积极作用。但也要看到，与城镇地区社会保障的完备程度与保障水平相比，农村地区的社会保障制度仍有较大的差距，需要较长的时间去逐步完善和提高；换言之，当农民获得信贷资金后，用于消费性或保障性的用途而非生产性和盈利性用途的可能性就大大提高了，这在无形中就增加了农民的道德风险和信贷机构的信贷风险。
　　再次，农民的“身份”往往使人容易与违约相联系。受根深蒂固的思想影响，信贷机构眼中的农民总是与高违约风险相联系：农业本身的自然风险与市场风险巨大，缺乏现代文明教育与培训的农民信用意识淡薄，难以提供有效担保；更甚者，即便农民能够提供有效担保，但由于无法监督其是否选择“逆向选择”，擅自改变贷款用途用于高风险投资，从而使本来就高风险低收益的小额贷款失去意义。
　　为了尽快缩小城乡差异，打破二元性的社会结构，实现实质意义上的“法律面前人人平等”，打破农民的“身份”势在必行。2007年10月24日，云南省对外发布了《关于深化我省户籍管理制度改革的意见》，其核心内容就在于在云南省户籍管理制度中取消“非农业人口”、“农业人口”的“二元制”户籍登记管理模式，实行一元制的户籍登记管理模式，统称为居民户。然而，户籍制度改革也仅仅使打破农民“身份”的开始，更深层次的经济制度、文化意识，以及在信贷机构中根深蒂固的思想观念的转变才是其最核心的内容，而这些改革与转变将经历一个漫长的过程，因此，信贷机构对农民“身份”所而形成的偏见仍将在较长时期内存在。
　　
　　(二)部分试点担保方式因缺乏配套设施或于法无据而作用有限
　　为了有效解决农村信贷担保的问题，云南省出台了相关政策，开始探讨和试点实施林权抵押、渔权抵押、土地承包经营权抵押等担保模式。
　　由于云南省农村地区普遍缺乏涉农资产评估机构和涉农产权流转市场，因此，这些创新担保模式很难在实践中发挥积极作用。同时，在这些担保模式中，有个别还属于于法无据的情形。这主要是针对土地承包经营权抵押的情形。云南省开展土地承包经营权抵押的主要依据是央行、银监会、证监会、保监会等四部委在2010年7月28日联合印发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》(以下简称“意见”)。在该“意见”中明确提出：要探索开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。但另一方面，最高人民法院移《关于审理农村土地承包合同司法解释》第十五条规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”据此，在土地承包经营权上设定抵押担保并无充分的法律依据。毕竟央行并非国家立法机构，其规范性文件也同样不得与现行法律发生冲突。
　　
　　(三)各种联保模式难以获得金融机构的普遍认同
　　在云南省的农村信贷担保创新实践中，也尝试了诸如涉农企业联保贷款、龙头企业和农村经济合作组织担保贷款、协会联保贷款等形式的信贷联保，但总体上看效果并不突出。笔者认为，其影响因素如下：第一，我省农村信用体系不完善。当前，我省农村征信体系无论从其覆盖范围、管理水平，还是利用率看，均存在明显问题，这也在一定程度上限制了以信用保证为主要特征的各种联保模式的作用。第二，承担保证责任的主体缺乏足够的保证能力。联保意味着当任意债务人无论偿还债务时，各联保人需要按照约定承担连带偿还责任，其直接后果便是造成各联保人经济利益的减损，甚至可能直接增加联保人自身的经营风险。毕竟，在经济社会发展相对滞后的云南省农村，无论是普通农户，还是各种农业经济组织，普遍经营规模偏小，经济实力不强，相应地，其保证能力也极其有限。据此，在

我省农村地区，能够符合银行保证担保要求的经济组织数量较少，担保额度有限，贷款风险较大。这也就造成了各类以联保为主要特征的创新担保模式难以受到明显成效。
　　
　　三、解决云南省农村信贷担保问题的对策探讨
　　
　　归根到底，农村信贷担保机制只是农村金融生态系统中的一个有机组成部分，因此，要对其进行完善，就必须立足于农村金融生态环境建设的全局，并有针对性地采取措施。
　　
　　(一)构建完善的农村信贷担保体系
　　随着我省社会主义新农村建设的逐步展开，农村地区也出现了许多新情况和新问题。在新形势下，一个完善的、能适应社会主义新农村建设的农村信贷担保体系应当具备以下特征：第一，准确定位、分工明确。这意味着，对于最穷的穷人来说，能在政府的帮扶下获得脱贫所需的资金；对于经济条件较好的农户来说，能通过市场化的方式获得发展壮大的资金；而对于经济状况处于二者之间的农户来说，则可以在相互协作与合作的基础上不断增强可持续发展能力。第二，具有稳定性和持续性。一个完善的农村信贷担保体系，其本身即意味着具有稳定性和可持续性的内在长效机制设计。第三，具有兼容性和可协调性。农村信贷担保体系本身并非孤立存在的，它只是服务于农村金融的基础性制度之一，因此，它必须能够与我国农村金融的其他制度、乃至农村经济社会发展的现实条件相互协调和有效配合。这也是最大限度发挥农村信贷担保体系作用的必要条件之一。
　　据此，笔者认为，根据我国农村经济和农村金融发展的实际情况，一个完善的农村信贷担保体系应当包括政策性担保机构、合作性担保机构和商业性担保三个层次。对于政策性担保机构而言，应当由各级政府财政出资设立，自主经营、自担风险；发生经营性亏损时由政府财政予以贴补，贯彻不与其他担保机构竞争的原则。对于合作性担保机构而言，应当在政府的政策引导和帮助下，由农户在自愿的前提下同等出资设立，出资农民共享收益、共担风险；合作性担保机构则贯彻为会员服务、互助合作、民主管理、独立核算的原则，在保本微利的基础上追求可持续发展。而对于商业性担保机构而言，则完全遵循商业化运营的规则，追求效益的最大化，对于各级政府部门而言，应当为各类投资者自由进入商业性担保营造宽松的政策环境，以推动合理适度竞争，降低担保费用，使商业性担保机构能在农村信贷担保中真正发挥其应有的作用。
　　
　　(二)重点推动政策性金融与合作金融的改革与发展
　　国内外的实践已充分证明，政策性金融与合作金融是解决农村信贷问题的最好路径。相应地，要解决农村信贷担保问题，也可以把政策性金融与合作金融作为最后的路径选择。
　　1　积极推动政策性金融与合作金融的立法工作。从我国目前的金融法律体系来看，并没有专门针对政策性金融和合作金融的专门立法。因此，对于云南省来说，应当在现有金融法律体系的基础上，积极推动政策性金融和合作金融的相关立法。
　　(1)政策性金融立法。这里所指的政策性金融既包括政策性银行，也包括政策性保险机构和政策性担保机构。在云南省，涉农政策性银行包括农业发展银行和国家开发银行。国家开发银行的涉农业务范围较窄，主要是部分农业基础设施建设的支农贷款，因此，涉农政策性银行的主体是农业发展银行。由于法律的缺失，当前，无论是农业发展银行还是国家开发银行，均在不同程度上经营着以盈利为目的的商业性金融业务，再加上受业务经营范围的限制，其政策性支农的效果完全没有体现在解决农村信贷担保的问题上。就政策性担保机构而言，目前，云南省尚未出现纯粹的“办理政府委托的担保业务”的非盈利政策性担保机构，当前的担保公司基本上都是以商业性担保公司的形式出现，在解决云南省农村信贷担保的问题上也就自然作用有限。而对于农业保险和农业信贷保险等政策性保险业务来说，当前仍是由商业性保险公司负责办理。当追求利润最大化的商业性保险公司负责办理不以盈利为目的的政策性保险业务时，其效果也就大打折扣了。可见，由于政策性金融的法律缺失，云南省的政策性金融并没有在解决农村信贷担保的问题上发挥其应有的作用。
　　(2)合作金融立法。近年来，云南省合作金融的发展引人注目。根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)和《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国办发[2004]66号)精神，云南省启动了农村信用社改革试点，于2005年3月28日组建了云南省农村信用社联合社(简称省联社)，并根据市场化改革的取向和服务“三农”的方向，采取组建农合行和县级统一法人社的组织形式对产权制度进行了改革。然而，由于缺乏较高层级的立法，农村信用社在产权制度上依然难以体现“合作”的性质，因此，在信贷担保的问题上，也就自然难以真正发挥农户间相互帮扶、相互担保的作用了。
　　综合以上，由于政策性金融和合作金融法律体系的缺失和不完善，导致了这两类金融机构在设立、性质、职责、业务、法律责任等方面缺乏有效的规范和约束，限制了其在解决农村信贷担保问题上作用的发挥。
　　据此，要更好地发挥政策性金融与合作金融在农村信贷担保问题上的作用，应当积极推动相关立法。尽管说从经济组织和金融制度立法的角度看，地方政府并没有立法权限，但这并不意味着云南省无所作为。根据《中华人民共和国立法法》第十三条的规定，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。据此，针对政策性金融和合作金融法律缺失这一全国各地均共同面临的问题，云南省完全可以通过自己的努力，积极推动包括《农业信贷法》、《农村合作金融法》、《农业保险法》、《政策性银行法》、《农村金融监管法》等与农村政策性金融、农村合作金融以及农业信贷担保相关的法律的立法进程，为农村信贷担保问题的解决营造更加良好的外部环境。
　　2　积极推动云南省合作金融与政策性金融的产品创新。如上所述，当前，云南省合作金融与政策性金融均同时经营着政策性业务与商业性业务，而两类业务的性质是完全不同的。据此，应在现行的法律框架范围内，积极推动我省合作金融与政策性金融的产品创新。通过产品创新，使政策性金融与合作金融的产品不仅能准确界定政策性金融业务与商业性金融业务的界限，而且在信贷担保问题上，能为政府财政资金的到达提高更加便捷的渠道，使财政补贴能在农村“最穷的穷人”的信贷担保问题上，以及政府重点扶持的农业领域的信贷担保问题上发挥积极作用。
　　
　　(三)加强我省农村经济社会配套制度建设
　　1　进一步完善农村诚信体系建设。在逐步完善农村信用体系建设的基础上，我省应在农村广泛开展以“信用乡镇”、“信用村”和“信用户”评定为基础的农村信用工程和信用文化建设，并使其与征信系统有机结合起来，使农村地区的诚信体系建设不断完善，农村信贷生态环境不断优化。随之而来的，不仅是云南省现有的农村信贷创新担保模式能够在更加坚实的基础上发挥作用，而且有利于各农村信贷机构进一步加强产品创新，使更多的类似于以“信用”、“人品”、“劳动力”等为担保标的的担保模式成为可能，从而更好地解决云南省广大缺乏有形担保物农民的“担保难”和“融资难”问题。
　　2　以政府为主导，充分发挥市场机制作用，建立统一的农村产权评估和流转市场。一个完善的农村产权市场应当具有涉农标的产权评估和产权流转的功能。而完善的农村产权市场不仅有利于推动各类信贷担保方式的有效实施，而且有利于改善农村司法环境和金融生态环境。据此，在我省广大农村地区经济社会发展滞后，专业人才匮乏的情况下，应当以政府为主导，并逐步发挥市场机制的引导作用，建议一个统一的，包括农业生产资料、农地担保物，以及无形资产价值评估和标的物流转市场。
　　3　加快完善农村社会保险制度和政策性农业保险制度。当前，我省农村社会保险制度的重点内容在于农村养老保险制度和农村合作医疗保险制度，而完善的主要切入点在于扩大现有制度的社会覆盖面并提高支付标准。农业保险制度的重点内容在于针对重大灾害的农业保险和农业信贷保险，完善的主要切入点是加强保险制度建设和保险产品的设计，扩大农业风险的保障范围，适当降低保费并适度提高赔付标准；同时，逐步提高农民的保险意识，因地制宜，不断扩大政策性农业保险的受益人群范围。

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