基于分级诊疗制度的卫生服务资源配置效率评价
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[摘 要]实施分级诊疗制度有利于卫生服務资源的有效配置。运用DEA模型从横向多窗口分析和纵向时间序列分析两个视角，对安徽省分级诊疗制度实施前后的卫生服务资源配置效率进行测算。研究表明，安徽省卫生服务资源的综合效率提升明显，技术效率优势突出，规模效率劣势尚存。而这与区域经济发展程度、投入要素规模与结构以及卫生服务机制创新密切相关。因而，若要提升卫生服务资源的效率，需适度增加卫生服务投入，优化投入要素结构，完善医保支付方式，创新分级诊疗服务机制，实现城乡卫生服务资源的配置均衡。
[关键词]分级诊疗;卫生服务资源;效率评价;DEA模型
[中图分类号]F224 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2019）04-0027-07
Evaluation on the efficiency of health service resources allocation based on hierarchical diagnosis and treatment system
—taking Anhui Province as an example
TAO Qun-shan
（School of Medicine Economics and Management， Anhui University of Chinese Medicine， Hefei 230038， China）
Abstract： The implementation of hierarchical diagnosis and treatment system is conducive to the effective allocation of health service resources. DEA model was used to measure the location efficiency of health service resources before and after the implementation of hierarchical diagnosis and treatment system in Anhui Province from the perspectives of horizontal multi-window analysis and vertical time series analysis. The research shows that the comprehensive efficiency of health service resources in Anhui Province is improved obviously， the advantage of technical efficiency is prominent， and the disadvantage of scale efficiency still exists. This is closely related to the degree of regional economic development， the scale and structure of input factors and the innovation of health service mechanism. Therefore， to improve the efficiency of health service resources， it is necessary to appropriately increase health service input， optimize the input factor structure， improve the payment mode of medical insurance， innovate the hierarchical diagnosis and treatment service mechanism， and realize the balanced allocation of health service resources in urban and rural areas.
Key words：hierarchical diagnosis and treatment; health service resources; evaluation on efficiency; the DEA model
一、研究背景
我国卫生服务资源总量不足，城乡医疗资源分布失衡等问题突出，卫生服务资源的城乡差别、地区差别较为明显，医疗服务存在明显的“倒三角”，即高质量医疗资源集中在三级医院，而基层医院特别是乡镇卫生院、社区医院医疗资源匮乏，这与群众卫生服务需求的“正三角”不相称，“看病难、看病贵”问题成为困扰医疗卫生体制改革的难题。而实施分级诊疗制度有利于缓解“看病难、看病贵”的社会难题，有利于卫生服务资源的合理配置。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出，要在全社会逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，建立覆盖城乡的医疗服务体系，为群众提供方便、快捷、低成本的基本医疗卫生服务。2015年安徽省政府颁布《安徽省深化医药卫生体制综合改革试点方案》，确定了医疗改革的重点突破领域，包括公立医院改革、医保管理体制、分级诊疗制度、医药价格形成机制、药品供应保障机制等。可以看出，当前医疗体制改革的核心是围绕分级诊疗机制展开的，公立医院改革确定了不同级别公立医院的职能、任务，为分级诊疗提供了载体支撑;医保制度改革和医疗服务价格改革为分级诊疗制度提供了价格杠杆，有利于病人诊疗需求的分流。因而，安徽省在2015年出台了《安徽省关于开展分级诊疗工作的实施意见》，提出了建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，构建以协同服务为导向的医疗服务体系。 安徽省在分级诊疗政策方面采取了一系列举措：在医联体建设方面，安徽省注重依托医联体建设强化城乡分级诊疗体系，采取城市、专科专病医联体以及县域医联体等形式。在公立医院改革方面，在地级市以三级医院为龙头，县域以县级医院为龙头分别建立与二级医院、乡镇卫生院以及社区卫生服务中心紧密联系的多种形式的医联体，为优质卫生服务资源优化整合、下沉基层提供载体，并积极引导群众在基层医疗机构首诊和康复治疗。到2015年底安徽省17家省属医院与多家市属医院、县级医院、社区卫生服务中心建立了协作关系，全省16个市属医院均已牵头组建了覆盖城乡、形式多样的医联体。安徽省还不断规范基层首诊、双向转诊制度，构建急慢分诊转诊机制。在医疗服务价格机制改革方面，建立了医疗服务项目和价格动态调整机制，运用价格杠杆引导分级诊疗。在医保管理机制改革方面，制定了医保支付的杠杆机制，实施总额预付制度，扩大按病种、按疾病诊断相关分组等付费方式改革，2015年按病种付费病例数达到30%，2017年按病种付费病例数达到50%，积极引导群众在基层就诊。安徽省分级诊疗制度实施效果如何？分级诊疗制度是否有利于卫生服务资源的有效配置？因此，本研究以安徽省为例运用数据包络分析法（DEA），从横向和纵向两个维度对分级治疗制度实施前后卫生资源配置的效率进行评价，以此分析政策的资源配置效果。
二、文献回顾
分级诊疗的概念。分级诊疗是指不同层次或不同级别的诊断治疗。邓铂鋆、孙嘉先认为分级诊疗制度是通过层级设立、按金字塔状组织的医疗机构[1]。李菲从城市综合医院和基层医院的功能方面研究了分级诊疗制度的内容。刘国恩从价格机制方面研究了分级诊疗制度的实施方式[2]。付强从医疗保险与医疗管理政策建立方面研究了分级诊疗制度模式[3]。刘汉元认为分级诊疗制度通过建立医疗联合体制度，实行专家社区坐诊和医保支付制度改革来提升卫生服务公共资源的分配效率[4]。王虎峰、元瑾研究了分级诊疗制度对于规范有序就医格局的形成和医疗机构利益再平衡机制的实现的作用机制[5]。张深深研究了分级诊疗制度下的卫生服务资源的公平与效率问题。
医疗机构资源配置效率的实证研究方法。Dolan和Tsuchiya对患者所处的重要地位采用经典的加权法量化处理，并对卫生服务公平性评价的影响因素进行总结[6]。Tuvia Horev、Irena Pesis-Katz和Dana B. Mukamel用基尼系数对美国的医疗卫生人员地理位置分布的现状和历史趋势进行研究[7]。Timothy W. Butler、Ling Li采用数据包络分析方法（DEA）对美国密歇根农村地区的医院进行规模效率分析[8]。肖圣鹏通过问卷和访谈方法实地调研获取乡镇卫生院资源数据，实证研究了卫生资源配置的效率[9]。
当前研究多是运用定量研究方法，运用截面数据，从静态上实证研究区域卫生服务资源的效率及影响因素，而从多窗口和时序数列对区域卫生服务资源效率进行动态评估的并不是很多见，这为本研究提供了具有价值的研究空间。本研究中的分级诊疗包括分级诊疗的制度设计、载体建设和体系保障等，涉及医联体建设、首诊转诊机制、医疗服务价格机制、医保支付机制以及其他能够促进分级诊疗的一系列机制体制建设，研究将对分级诊疗的资源配置效率进行评价。由此，本文建立了DEA模型，运用医疗卫生资源投入产出数据从多窗口和时序数列方面分析安徽省分级诊疗制度的实施效果，为医疗卫生体制改革提供政策依据。
三、模型构建
（一）DEA模型和投影分析
资源配置的效率测算方法主要是有效前沿法，Berger等根据是否需要对生产前沿函数的参数进行估计，将有效前沿法分为两类，即参数估计和非参数估计，其中参数估计法包括自由分步法（DFA）、随机前沿法（SFA）和后前沿法（TFA），非参数估计法则包括无界分析法（FDH）和数据包络分析法（DEA）[10]。数据包络分析是1978年美国运筹学家W.W Cooper和A Charness提出的一種非参数效率测算方法。这种方法是采用线性规划方法来建立所观察数据的生产前沿面，将采集到的数据根据研究需要分成一定数量的被评价单位，每个被评价单位即为一个决策单元（Decision Making Units，DMU），然后计算出每个DMU的相对效率，并对其投入产出有效性进行评价。DEA分析主要用于经济社会中多投入、多产出决策单元相对效率的评价，特别在样本数量少，投入产出之间的函数关系不明晰的条件下，DEA分析具有独特的优势。
投影分析。投影分析是在DEA分析基础上所进行的一种多目标规划条件下分析非有效决策单元改进的研究方法。投影分析有助于较精确地掌握非有效决策单元的改进路径。
（二）指标的设定
本研究在对安徽省卫生服务资源效率评价时，采用横向多窗口分析和纵向时间序列分析两个视角。横向窗口分析主要以安徽省16个地级市卫生服务资源作为决策单元，运用DEA模型分析分级诊疗制度实施前后卫生服务资源配置的效率变化情况;纵向时间序列分析是以安徽省卫生服务资源作为决策单元，运用DEA模型分析2006—2015年卫生服务资源效率的变化趋势，从时间序列上对分级诊疗实施前后卫生服务资源效率的变化情况进行分析。在指标选取上，当前研究多将卫生机构数、卫生服务人员数、床位数等指标作为投入指标，而将诊疗人次、出院人数和病床使用率作为产出指标[11-12]，基于上述研究并考虑数据的可得性，本研究将卫生机构人员数、卫生机构床位数作为投入变量，将年卫生机构、年出院人数、病床使用率作为产出变量。
（三）数据来源
研究数据主要涉及2006—2015年安徽省卫生服务资源投入产出数据，数据来源于安徽省统计网和安徽省卫生计生委网站。
四、实证分析
（一）横向多窗口分析
横向多窗口分析主要选取2012年和2015年两个时间窗口，对比分析分级诊疗制度实施前后安徽省各地市卫生服务投入产出效率问题。通过政策实施前后资源配置效率的变化评价分级诊疗政策的资源配置效果。 1. 数据的描述性统计
采集2012年和2015年安徽省16个地市的卫生服务投入产出数据。投入指标2个，分别是卫生机构人员数和卫生机构年床位数;产出指标2个，分别是卫生机构年出院总人数和卫生机构病床使用率。在2012年的数据中，铜陵市卫生机构人员数、床位数、出院人数指标均最小，分别是5868、4671、87528;而合肥市卫生机构人员数、床位数、出院人数指标均最大，分别是51829、37188、895035。在病床使用率指标上，淮北市最低，为81.32%，铜陵市最高，为97.87%。在2015年的数据中，铜陵市上述三个投入指标仍然最低，而合肥市仍然最高。但在病床使用率指标上，马鞍山市为最低，为75.24%，阜阳市最高，为88.92%。铜陵市投入指标值较低主要是由于铜陵市所辖区县数量在全省最少，因而投入资源量也相对较少，而合肥市是省会城市，三级医院分布密集，社区医院也较健全，卫生服务资源相对较充裕，投入数量较多。
从投入指标均值来看（见表1），2012年卫生机构人员数为20921人，到2015年上升到22337人，增长了6.8%。年床位数从2012年13893张增加到2015年16713张，增加了近20%。这主要是实施分级诊疗制度后，随着各地医联体的建设，卫生服务资源的不断下沉，基层医疗机构得到了加强，投入资源数量也增加较快。从产出均值指标看，年出院人数由2012年的321899人增加到2015年的368536人，增加了近15%，病床使用率由2012年的88.58%下降到2015年的84.25%，病床使用率的下降一方面与城乡卫生资源的增加有关，另一方面与分级诊疗制度的实施有着紧密的联系，随着首诊转诊制度的落实，基层优质卫生服务资源的加强以及医保支付方式改革的落实，基层住院患者数量的增加有效缓解了城市三级医院的就诊压力。
2.DEA模型分析
在运用DEA模型进行效率评价时，主要选用MaxDEA5.2软件进行卫生服务资源投入产出的效率分析。将卫生服务投入产出的指标数据输入分析软件中，将2012年和2015年安徽省卫生服务投入产出数据作为整体进行分析，具体分析结果见表2、表3。由实证分析结果可以看出，2012年安徽省卫生服务资源投入产出的综合效率、技术效率和规模效率均值分别是0.890、0.913和0.968，而2015年上述三项均值分别是0.913、0.939和0.978。这说明安徽省2015年以分级诊疗制度改革为主要内容的医疗卫生体制改革具有明显的效果，技术效率的提升也表明卫生服务资源的配置得到了优化，这主要是由于实施分级诊疗制度后，基层卫生资源得到充实，诊疗效果及诊疗数量得到明显改善，这也有利于缓解城市公立医院的诊疗压力。而各地市中规模报酬递减地市有9个，占56.3%;规模报酬递增地市有5个，占31.2%;规模报酬不变地市有2个，占12.5%。这也充分说明了医疗资源的优化配置需要进一步强化结构调整，通过基层卫生诊疗条件的改善，提升诊疗服务质量，充分利用基层闲置医疗资源，加强医疗技术支持。
（1）综合效率分析
比较2012和2015年安徽省16个地市的综合效率可以看出（见图1），综合效率上升的地市有合肥市、淮北市、宿州市、阜阳市、淮南市、滁州市、六安市、芜湖市、宣城市和安庆市，占62.5%，其中合肥市综合效率由0.890上升到1。合肥市卫生服务资源综合效率的提升离不开分级诊疗制度的实施，合肥市三级医院与所在区域社区医院建立了医联体，建立了医疗信息平台，开展远程医疗会诊、双向转诊，实施对社区医院和乡镇医院的帮扶，积极促使优质医疗资源下沉，卫生服务综合效率明显提升。而亳州市、蚌埠市、池州市、黄山市、马鞍山市和铜陵市综合效率有所下降。从2015年规模收益上看，淮南市、马鞍山市、铜陵市和黄山市处于规模报酬递增阶段，可以扩大卫生服务投入规模以提高服务效率;而淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜阳市、六安市、安慶市处于规模报酬递减阶段，表明投入过多，效率低下，需要从管理和制度上进行创新，这些地区经济发展水平较低，医疗资源相对匮乏，医联体建设滞后，基层医疗设施较为落后，医疗水平也相对较低，是导致资源配置效率提升缓慢的重要原因。由表2可以看出，综合效率差异与区域间经济发展水平、卫生资源的政府投入以及分级诊疗体系的完善程度有着紧密的关系。
（2）技术效率与规模效率
图2和图3分别是2012年与2015年安徽省16个地市卫生服务资源配置的技术效率和规模效率对比图。从技术效率看，合肥市、宣城市、安庆市的技术效率为1，这些地市卫生体制改革较早，基本形成了较为完善的医疗服务体系分工协作机制和以医疗、医保、价格为手段的综合保障机制，基层医疗服务资源也相对丰裕，县域内就诊率相对较高，卫生服务资源的技术效率较高。淮北市、宿州市、阜阳市、淮南市、滁州市、六安市和芜湖市的技术效率有较大提高。技术效率的上升得益于“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式的建立。技术效率上升的地区实行了如高血压、冠心病、糖尿病等多种常见病的分级诊疗，建立了城乡一体的医联体，城市优质医疗资源得到一定程度的下沉，城乡医疗资源进一步整合和优化，因而卫生服务资源的技术效率提升较快。亳州市、马鞍山市和铜陵市的技术效率略有下降，亳州市医疗卫生服务资源存在城乡发展不均衡，卫生服务管理创新不足，技术效率不高等问题。马鞍山市和铜陵市则由于区划调整后卫生服务管理机制不畅，城市公立医院优质资源下沉不到位，基层医疗资源利用不充分而导致技术效率下滑。合肥市、淮北市、亳州市、阜阳市、淮南市、滁州市和宣城市的规模效率略有提升，其中合肥市的规模效率由2012年的0.915上升到2015年的1，这些地区仍然可以通过增加投入，扩大卫生服务规模来提升效率。宿州市、蚌埠市、马鞍山市、芜湖市、铜陵市、池州市和黄山市的规模效率存在不同程度地下降，其中铜陵市由2012年的1下降到2015年的0.94，这些地区的规模效率存在下降趋势，扩大规模反而会导致卫生服务资源效率的下降，因而需通过创新管理机制和综合保障机制来提高效率。 （二）纵向时间序列评价
纵向时间序列评价主要运用安徽省2006—2015年卫生服务投入产出数据来分析分级诊疗政策实施前后的资源配置效果。
1.数据的描述性统计
从投入产出数据可以看出，安徽省在卫生服务资源投入上呈现不断增长的趋势（见表4）。在要素投入方面，卫生机构人员数由2006年的169181人增加到2015年的367387人，增长了近117.2%;床位数由2006年的133956张增加到2015年的267405张，增长了99.6%。而在产出方面，出院人数由2006年的3375574人增加到2015年的8386814人，增长了1.48倍，病床使用率由2006年的61.9%上升到88.14%。在卫生服务资源投入方面，2014年卫生机构人员数为365650人，到2015年略微增加到367387人;年床位数2014年为262058张，到2015年略微增加到267405张。而在卫生服务产出方面，2015年出院人数总数为8181303人，到2015年显著上升到8386814人;病床使用率则由2014年的87.68%下降到2015年的84.14%。由上述数字可以看出分级诊疗政策实施前后的投入与产出都有一定程度的改善。
2.DEA模型分析
运用MaxDEA5.2软件对2006—2015年卫生服务资源投入产出效率进行分析，结果见表5。
（1）效率分析
由表5可以看出，2006年、2009年和2013年的综合效率为1，处于规模报酬有效阶段，有效年份占30%;其余年份均小于1，处于规模报酬无效阶段，无效年份占70%。其中2007年、2008年处于规模报酬递增状态，扩大卫生服务规模可以提高效率，而其余年份都处于规模报酬递减状态，表明规模扩大无益于产出效率的提高。总体看来，规模报酬处于波动递增趋势，表明安徽省卫生服务投入产出效率处于不断改善的状态。特别是2014年的综合效率为0.983409，到2015年上升为0.995833，说明分级诊疗制度实施后，卫生服务综合效率得到了提升。从技术效率来看，仅2007年技术效率为0.99594，其余年份均为技术有效年份。而规模效率除2006年、2009年和2013年为规模报酬有效外，其余年份均为规模报酬无效。可见安徽省卫生服务无效基本是规模无效所导致的。2014年和2015年均处于规模报酬递减阶段，但规模效率有所提升，说明增加投入对效率提升的空间不大，需从制度创新和管理创新方面提高效率。
（2）投影分析
运用投影分析研究卫生服务效率的最优化改进问题，由MaxDEA5.2软件分析得出表6所示结果。由2006—2015年安徽省卫生服务效率改进的目标值与改变量（见表6）可以看出，安徽省卫生服务资源在有些年份DEA无效的主要原因是卫生机构人员和床位数投入过剩，或者卫生机构人员数和床位数比例不合理，同时没有达到既定的病床使用率所导致的。例如2014年和2015年是安徽省分级诊疗制度实施的前后两年，都存在卫生机构人员数和床位数投入不合理的现象。2014年卫生机构人员冗余6066.4人，2015年冗余量下降为1531.02人，而年床位冗余量是4347.73张，2015年床位冗余量下降为2940.31张，由此可以看出，分级诊疗制度实施以后卫生服务投入量及投入比例有了明显的改善。
五、结论与建议
（一）结论
本文以安徽省为例，运用DEA分析方法，从横向多窗口和纵向时间序列视角分析了分级诊疗制度实施以后卫生服务资源配置的效率问题。自分级诊疗制度实施以来，安徽省卫生服务资源的效率有了明显的改善，横向分析和纵向分析的结果都表明安徽省卫生服务资源的综合效率提升明显，技术效率优势突出，规模效率存在劣势。具体结论如下：
从横向多窗口分析可以看出，2012年安徽省卫生服务资源投入产出的综合效率、技术效率和规模效率均值分别是0.890、0.913和0.968，而2015年上述三项值分别是0.913、0.939和0.978，综合效率由0.890提升到0.913，技術效率由0.913提升到0.939，规模效率则由0.968上升到0.978。这说明安徽省分级诊疗制度改革以来，随着城市三级医疗机构医联体的建立，首诊转诊制度的实施，以及医保支付制度改革的实施，基层卫生资源得到了充实，城乡医疗服务资源不断优化，卫生服务资源配置效率明显改善。而多数地市规模效率的下降反映出要不断通过城乡医疗资源的整合、区域医疗资源的优化以及基层卫生服务条件的改善来提高医疗资源的服务效率。
卫生服务配置的效率与区域经济发展水平和政府财政支持力度相关。安徽合肥市、芜湖市、滁州市、宣城市，经济发展水平较高，综合效率上升明显。其中合肥市是省会城市，医疗服务资源丰富，其综合效率由0.890上升到1，处于资源配置有效区域。而亳州市，经济发展水平不高，其综合效率有所下降，马鞍山市和铜陵市由于区划调整而使管理机制不顺，区域内医疗资源未能得到有效配置，从而综合效率下降。可见，经济发展水平高，政府财政支持力度大，有利于整合城乡医疗资源，建立城乡医疗服务体系分工协作机制和医疗保障机制，从而实现区域卫生服务资源配置效率的提高。
从纵向时间序列分析可以看出，卫生服务资源配置综合效率处于波动递增趋势，这表明安徽省卫生服务投入产出效率处于不断改善的趋势。技术效率基本处于有效区域，而规模效率在波动中呈递增趋势，基本处于无效区域。由投影分析结果可以得出，规模无效的原因在于要素投入量过多或要素投入结构的不合理。可见，卫生服务效率的提升并不在于要素投入的增加和规模的扩大，而在于投入结构的优化和机制体制的创新。
（二）建议
加大基层卫生资源投入。通过对安徽省卫生服务资源配置效率分析得出，卫生服务资源配置的综合效率是由投入要素的技术效率和卫生服务的规模效率所决定的。当前卫生服务投入的技术效率优势明显而规模效率处于相对无效区域，这就要求在进行卫生服务体制改革时，适当控制规模增长，通过增加基层卫生资源投入，合理优化卫生服务资源结构，加快基层卫生院和社区医院建设，培养与引进全科医生，购置检查检验设备，提升基层医疗服务能力。通过建立医联体来强化基层卫生机构优质人力资源和先进诊疗设备配置，实现优质医疗资源的下沉。 完善医保支付方式。要通过医保支付方式改革，强化价格机制在群众就医过程中的引导作用。实施首诊转诊制度，规范医疗诊疗秩序，缓解城市三级医院就医压力。实施按病种付费方式改革，实施差别化医保报销政策，对于基层医院患者，在起付标准、报销比例等方面予以倾斜，引导群众在基层就医。建立医疗保险待遇动态调整机制，由分级诊疗效果适时调整医疗机构补偿比例及起付标准，增强分级诊疗效果。
创新分级诊疗服务机制。建立基层首诊、分级诊疗、双向诊疗的医疗卫生服务秩序。通过医疗服务、医保支付方式及医疗服务价格改革等机制强化分级诊疗联动机制。通过医保支付方式改革实现医疗服务有效分流，实现双向诊疗、有序就医的新格局。在分级诊疗体系建设方面，还需要建立完善的转诊指标体系，确定不同层次医院具体的转诊指标，根据诊疗需要和患者需求，实现医疗机构的有效转诊接诊。要建立医疗卫生服务保障机制，逐步完善技术支持体系。同时也要加强对分级诊疗制度落实情况的监管，完善医疗服务行为和医疗服务监管机制，提升卫生服务质量。
强化城乡卫生服务资源的合理配置。要实施差异化的医疗卫生政策，对于经济发展滞后的地区，要发挥财政转移支付的支持作用，增加卫生服务投入量，提升欠发达地区的公共卫生服务供给能力，在“增量”上做功课。对于经济发达地区而言，要积极整合城乡卫生服务资源，鼓励城市三級医院在人才培养、技术支持和设备共享方面向基层医疗机构倾斜，实现优质医疗资源的城乡共享，在“存量”上下功夫[13]。
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[责任编辑 张桂霞]
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