浅谈政府环境审计

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　　摘要：随着经济社会生活对自然生态环境的影响日益受到关注，我国的环境审计工作越来越受到各方重视。本文通过对当前我国环境审计的现状进行分析，指出当前开展环境审计的制约因素，并提出相关对策。
　　关键词：环境；审计；对策
　　中图分类号：F239 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2008）36（c）-0111-01
　　
　　一、当前我国环境审计的基本现状
　　
　　我国环境治理起步较晚，发展又不平衡，一些环境污染事件已经成为影响我国经济可持续发展的重要因素，也引起了国际上的关注。同样，我国的环境审计工作起步较晚，大部分还处在探索阶段。在审计对象上，尽管政府环境审计的对象包括环境保护资金、环境政策、政府部门的有关活动等，我国目前的政府环境审计仍是以环境保护资金审计为主；在审计类型上，尽管在最高审计机关国际组织在《从环境视角进行审计活动的指南》中提到“政府审计的全部内容―――财务审计、合规审计和绩效审计也应用于环境审计领域”，但在我国政府环境审计的具体实践中，目前是以财务收支审计为主的；在审计内容上，以专项资金审计为主，主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计，对环境保护投资项目的审计，对环境保护部门（含生态环境建设主管部门）的审计、对环境政策法规执行情况及环境保护制度的合理、有效性的审计等内容。
　　
　　二、当前制约环境审计开展的因素
　　
　　由于我国环境审计工作开展较晚，目前实施环境审计还存在很多制约因素，主要是：（一）社会环境制约，环保意识淡薄。虽然近年来环境问题日益突出，全社会对环境保护的认识有所提高，但总体上看，经济的快速增长仍是各级政府所追求的主要目标，严峻的环境形势与经济发展的矛盾将长期存在。“温水煮青蛙”效应导致人们对赖以生存的环境社会责任感不强，特别是一些党政领导干部，对经济可持续发展和建设环境友好型社会的认识尚未提升到足够高度，不惜以牺牲环境为代价，片面追求经济发展成为一些地方政府对抗环境保护的借口和理由，严峻的环境形势与经济发展的矛盾将持续存在。在这样的社会环境下，一些地方政府消极对待环保工作，政府环境审计举步维艰。（二）审计依据的不够完善。虽然《审计法》规定，审计机关对“本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算，预算外资金的管理和使用情况”、“国家建设项目的预算执行情况和决算”、“国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支”进行审计监督。但上述规定，只是将与环境保护有关的基金和资金收支列入审计范围，除此之外，与环境有关的法律法规执行、规划决策和政策导向等情况尚未列入法定审计范围。环境审计依据既是环境保护和环境管理的重要手段，又是审计组织开展环境审计的前提，由于缺乏相关的审计依据或评价标准，审计人员在对环境效益进行评价时有难度，审计风险较大（三）环保审计专业人才缺乏。环境审计需要涉及环境经济学、环境法学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的知识，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。目前，绝大部分审计机关对开展环境审计的人才准备不足，绝大部分审计人员只能胜任传统的财政财务收支审计，要靠自身力量组建起一个能够从事环境审计的审计组难乎其难。而如果完全借助外部专业人才来解决这个问题，审计机关在其中只起无足轻重的作用；一方面审计的独立性将受到严重挑战和影响，另一方面审计成本也会大大上升。因此，要开展环境审计当务之急是要解决环保专业人才缺乏这一瓶颈。
　　
　　三、推进我国环境审计工作的对策
　　
　　根据政府环境审计的现状和制约因素，就如何在目前条件下更好的开展政府环境审计，提出如下建议：（一）提高认识，健全制度。环保审计是公共支出效益审计的重要内容之一，审计重点应当集中在对重大决策环境影响评价制度和效果上，同时要建立环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、环境审计结果通报制度等，定期向公众通报审计结果。（二）制定指南，完善依据。尽快制定环境审计指南，完善环境审计依据。一是要建立可操作的环境审计工作细则，避免环境审计的片面性和局限性，使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化。环境审计是协调环境、经济和社会三者效益相统一的纽带。二是应尽快建立相应机构，研究和制定一套统一的环境会计的会计准则和基本核算体系，为环境审计建立基础，促进环境审计工作的深入发展。三是要严格环境标准管理制度。一方面要积极采用国际环境标准，进一步制定和完善相关的环境标准，另一方面，要合理制定环境标准实施计划，充分运用环境监测手段，监督检查环境标准的执行。（三）拓展环境审计的内容和范围。今后的环境审计要从行政执法的角度，重点审计根据有关政策、法规、制度的落实和资金的筹集、投向及使用效果，分析有关政策、法规、制度实施中的合理性、有效性以及政策执行中出现的问题和产生的原因，提出富有指导性的建议；同时重点对生态环境建设、环境污染治理、资源的保护及永续利用等方面进行审计。（四）弥补环境审计专业人才缺口。目前地方审计机关要开展政府环境审计最迫切需要解决的，就是专业人才严重缺乏问题。要尽快培养和建立一支专业化程度较高、能够胜任环境审计工作的审计队伍，必须坚持“三条腿走路”。一是外部引进。可以借政府环境审计的契机，向社会公开招收规划、工程建设和环境经济学、环境法学、环境管理学方面的专业人才。二是内部培养。必须从现有的审计队伍中，选择一些有培养潜力的人员，采取多种形式进行培训，下大力气解决审计人员的结构问题，尽快培养出自己的“专家”。三是借助外力。在审前准备阶段，可根据专家意见，有针对性地搜集资料，拟定审计方案，在审计实施过程中，可与专家保持经常性联系，也可请专家现场指导或参与部分工作，现场审计结束后，可将汇总情况交由专家评审，主要是看审计证据是否充分有力，评价结论是否恰当稳妥，或请专家就某具体事项发表专家意见。同时，专家库的建设和完善也是环境审计不断深化的重要保障。
　　作者单位：佛山市审计学会
　　
　　参考文献：
　　[1]陈正兴.2001.《环境审计》.中国审计出版社
　　[2]刘达朱,王本强,陈基湘.2002.“政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法”.《审计研究》第6期
　　[3]马瑜,曹玉俊.2003.“对建立我国环境审计系统的探讨”.《审计理论与实践》第4期

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