建立财政支出绩效评价体系
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作者: 贾晓云
改革开放以来，我国财政管理事业取得了长足发展，特别是1994年的财税体制改革以来，我国财政收入管理制度逐步完善，形成了收入稳定增长机制。但随着财政收支规模的逐年扩大，财政支出管理相对滞后，财政资金使用效益不高，已成为制约财政稳定、高效运行的重要因素。建立财政资金使用效益的评价制度，启动绩效评价体系，将进一步加强公共财政管理，促使政府财政支出管理由重分配、轻管理，重拨款、轻效益向重支出绩效转变。从源头上有效减少政府投资的盲目性，提高资金使用效率。
财政支出绩效评价工作，目前在我国还处于起步阶段，但在西方市场经济国家，开展财政支出绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理、提高政府资金运行效率、增强政府公共支出效果的关键手段。建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向对支出效果的管理。
一、绩效考评的基本理论
财政支出绩效评价是一种政府管理行为，是按照绩效的内在原则，运用科学、规范的绩效评价方法，对财政支出成本及取得效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。对财政支出绩效评价，应主要从资金运行过程和执行结果进行分析考察，注重资金投向的合理性和资金拨付的及时性、准确性、安全性，充分考虑资金使用效果。
财政支出绩效评价要坚持真实性、科学性、效用性原则。真实性原则指财政支出绩效评价所采集的资料、数据等必须真实、可靠。科学性原则指绩效评价应根据不同部门、不同支出类别和项目特点，科学设计评价指标、标准，客观、公正反映财政支出综合绩效。效用性原则指财政支出绩效评价要突出重点、注重实效，通过评价，要强化财政资金管理和使用者的责任，优化支出结构和提高财政资金使用效益，为预算编制和执行提供科学依据。
财政支出绩效评价方法包括：（1）预定目标与实施效果比较法。通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成或未完成目标的因素，从而评价财政支出绩效。（2）成本――效益比较法。针对财政支出确定的目标，在目标效益额相同的情况下，比较支出所产生的效益及所付出的成本，通过比较分析，以最小成本取得最大效益为优。（3）最低费用选择法。最低费用选择法又称最低投入法，即在无法取得有关项目的预期收益时，分析比较项目的投入，费用或成本最低为最优。（4）因素分析法。指通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素，进行综合分析评价的方法。（5）专家评议法。指通过邀请在某一方面具有特长的若干专家，对项目支出绩效进行评价后，汇总分析专家意见的一种评价方法。（6）公众评判法。采取问卷统计、测评等方式向公众进行某项公共支出项目实施效益情况的调查，以评判其效益高低。（7）查问询证法。指评议人员通过与评价客体直接或间接，以口头、书面，正式、非正式会谈等方式了解评价客体信息，从而形成判断。（8）财政部门制定的其他方法。在实施绩效评价时，根据支出项目的不同情况可以只采用一种方法，也可以多种方法同时进行。
财政支出绩效评价指标按照可计量性分为定量指标和定性指标。定量指标准和定性指标又可根据标准的取值基础不同，分为行业指标、计划指标、经验指标和历史指标四种类型；定量指标包括基本指标和绩效指标。基本指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合绩效评价以及公共支出项目绩效评价的指标。绩效指标是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置的特定专业指标。绩效指标按照财政支出功能，划分为经济建设支出指标、财政支农支出指标、教育支出指标、科技支出指标、文化体育支出指标、卫生支出指标、社会保障支出指标、政府采购支出指标、政府运转支出指标等九大类。定性指标指无法通过计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。
通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，逐步建立起一套适合财政支出绩效评价工作需要的信息数据库和信息处理系统。建立财政支出绩效评价工作数据库，不仅有利于收集、查询项目资料，及时反馈评价结果，而且可以为培养持续、有效的财政支出绩效评价工作能力提供有力的技术支撑。有条件的可以效仿湖北省成立财政支出绩效评价专家库，请专家参与财政支出项目的绩效评估和审查，对其绩效完成情况进行专业考评，监督公共财政支出绩效。
二、绩效考评的组织实施
财政支出绩效评价工作应由各级政府直接领导，在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价管理工作机构。这样做的主要依据：一是财政部门是国家宏观经济管理部门，其作为财政预算分配的主体，了解、掌握整个财政支出规模、性质及资金流向，并进行有效监督。二是由于财政部门独立于国家投资计划、决策与管理职能部门之外，不直接从事政府投资活动，可以保证评价结果的真实、可靠。三是财政部门通过各部门会计报表工作体系，对各级政府各年度财政支出范围、支出渠道、支出规模、项目完成情况等进行统计汇总，并建立起了完整的数据库，这为财政部门开展财政支出绩效评价工作奠定了基础。根据评价工作对象和需要，可邀请人大、政协、组织、人事、纪检、监察、审计等相关部门和行业协会、科研机构、社会中介机构等有关专业人员参加评价工作。
财政支出绩效评价工作程序包括部门（单位）自我评价程序和财政部门重点评价程序。部门（单位）自我评价是指财政资金使用部门（单位）在项目支出完成后，按照规范程序和方法对项目支出所实现的绩效目标与预定目标进行分析比较而进行的评价。在这个环节需要对各部门明确支出责任，建立奖罚措施和资金追踪返还制度。财政部门重点评价程序是指财政部门根据政府确定的重点支出项目，会同有关部门组织专家学者，在资金使用单位自我评价的基础上对实现的绩效目标进行的综合性评价。通过对比资金的使用与绩效，找出不同部门（单位）项目间成本效益差异的原因，并建立评价工作档案，为以后支出决策提供依据，从多个方面强化和推进对财政支出绩效的评价。
三、绩效考评结果的运用
财政支出绩效评价工作结果的运用，是财政支出绩效评价工作能否取得成效的主要依据，也是保证该项工作持续、深入发展的基本前提。财政支出绩效评价结果要作为财政部门每年安排部门预算的重要依据，为预算编制提供参考。财政项目资金经过绩效评价，对效益好的予以表扬，并对下一预算年度的同类项目优先安排；对绩效差的项目要进行通报批评，并对下一预算年度同类项目资金予以调减或取消，同时列入财政审计等部门的重点监督对象，予以监督。对财政支出绩效评价中反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的问题，要依法进行处理，以增强财政支出绩效评价工作的权威性。评价结果经批准后，可通过新闻媒体对外发布，增强财政资
金使用透明度，加强社会和舆论监督。
四、绩效考评的环境现状
应该看到，财政支出绩效评价在国内还是一项新工作，这方面的研究和试点刚刚起步，还有大量的未知领域有待探索。客观地说，对财政支出绩效进行评价的确是一个非常复杂的问题，财政支出本身的类别太多，既包括直接的、有形的、现实的支出，也包括间接的、无形的、预期的支出；支出效益既要考虑政治效益、经济效益，还要考虑社会效益。如何建立规范的评价流程、合理的评价体系、科学的评价标准和评价方法，涉及到很多技术因素。这决定了我们只能结合我国实际情况，根据党的十六届三中全会的要求，按照“统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施”的原则，在总结各试点部门工作经验的基础上，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体系。■
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