高校新绩效预算管理体系研究
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作者: 王丽萍 郭 岚 张 勇
摘要：本文指出了高校现行的零基预算模式存在的问题，并基于新绩效预算管理理论对高校构建新绩效预算管理体系的问题进行了研究。从高校新绩效预算管理体系设计思路、对外绩效预算管理系统设计、内部绩效预算管理系统设计等方面，构建了高校从绩效目标设定到预算执行、部门考核等新的绩效预算管理体系。
关键词：高校 新绩效预算 管理体系
一、引言
近年来高等教育得到了较快发展，高校办学形式由过去的公办拓展为联办和民办等多种形式，其管理呈复杂化趋势。如何更好的配置有限的资源，提高投资效益，推动高校的持续发展，是高等教育工作者亟待思考和认真解决的问题。然而高校长期以来所实行的零基预算管理模式愈来愈不能满足目前高校发展的需要。主要表现在：高校机构设置与零基预算的冲突。零基预算模式要求机构设置精简、责任明确，以便于确定决策单位以及“一揽子决策”的数量。然而随着高校办学规模不断扩大等原因，使得学校机构设置较为庞杂，部门之间的责权交叉，权限界定不明晰。在此情况下如果继续采用零基预算的编制方法，则会在制定“一揽子决策”中出现混乱，造成资金使用效率低；预算内容不完整与“一揽子决策”的冲突。收支预算均按上年基数确定，往往使预算和实际数存在较大差异，从而导致预算与学校资金供求计划脱节。因此，改革现行的将资金切块到各个部门的零基预算管理模式，是高校规范和加强预算及资金管理的现实需要。本文以新绩效预算管理为理论基础，在分析我国高校现行预算管理制度存在问题的基础上，构建了高校新绩效预算管理体系。
二、高校新绩效预算管理的涵义和意义
(一)绩效预算的发展绩效预算(Performance budgeting)产生于20世纪50年代，由于当时缺乏相应的理论和技术支撑，绩效预算的应用一直处于摸索阶段。20世纪90年代后，美国联邦政府为“重塑政府形象”放弃了零基预算，重新将绩效预算引入到政府财政预算中，即新绩效预算(New performancebudgeting)。新绩效预算是在绩效预算的基础上，经过了项目规划预算、零基预算、目标预算等预算模式后所发展起来的，一种以“使命驱动(Mission driven)、结果定位的预算”。新绩效预算对传统的预算管理理论各有扬弃，在继承早期绩效预算的绩效测量，计划――项目预算的功能分类，目标管理的目标协商，零基预算的目标排序的基础上形成了新的管理体系。新绩效预算区别于传统预算的显著特征在于注重产出，强调对目标和总额进行集中控制，从制度上强化内控机制，采用分权的手段，充分调动部门的积极性，并对其预期结果负责。新绩效预算按照企业化经营模式，把政府作为提供公共品的经济部门，建立起“公共品――公共品成本――预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。新绩效预算的核心在于通过制定资金支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，使预算和绩效挂钩，逐步实现对资金从“注重资金投入”的管理转向“注重支出效果”的管理。新绩效预算由上而下确定预算目标和支出计划，并与各个部门业绩挂钩，符合高校管理的要求，为高校实行新绩效预算管理模式奠定了一定的基础。
(二)高校新绩效预算管理的涵义高校绩效预算管理是以新绩效预算相关理论为基础，结合高校管理实际情况而提出的。高校绩效预算管理强调效益为宗旨，财随事走，事因财定。以目标管理和部门预算为支柱，畅通的信息传导与反馈渠道为保障，协调发展的内生制度与外生制度为条件，构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。高校新绩效预算管理运行模式要求以校内部门提出的部门项目建设目标和预算规划为基础；财务部门形成部门约束性预算；按照项目管理要求进行预算控制和调整，并根据项目绩效来评估以及对部门预算执行情况考核和奖惩。该模式能促使资源配置机制转变，实现“目标――投入――产出――效果――新目标”的良性循环，促进高校教育服务能力得到保全和提升。
(三)实行高校新绩效预算管理的意义一是有利于鼓励管理者创新与资金节约。高校新绩效预算管理的基本出发点是解决“高等教育资源匮乏与浪费并存”问题，其基本收益是高等教育资源节约。高等教育服务再生产的资金循环过程表明，高校预算内外资金通过各种支出科目最终归集到办学成本中。在高校实行新绩效预算管理，一方面可以吸收项目管理注重“投入――产出”阶段的效率，提倡成本核算，降低教育成本方面的优势；另一方面可以吸收目标管理强调“产出――效果”阶段的有效性，使得绩(目标)――预算――效果(结果)之间高相关性，促使部门科学决策，提高资金使用效益方面的优势。二是有利于教学质量提高。新绩效预算引入了项目竞争和资源效益配置机制。学校战略目标具体化为专项事业发展规划和部门发展目标，目标管理以项目为依托，部门预算以项目为基点，从而形成“项目为载体、效益为标准”的教育资源配置机制。部门财力分配的关键转变为项目竞争，项目建设质量和项目成效。因此，高质量项目集合必然会提升高校教育教学能力，促进学校教学质量持续提高。三是有利于教育科研服务能力保全。高校主要任务是提供教育科研服务，高校财务管理的生产性功能使教育科研服务简单再生产和扩大再生产得以实现。而生产性功能的核心就是绩效的高度统一，使高校发展进人“低投入――高产出――高服务能力”的良性循环，实现教育科研服务能力保全的目标。四是有利于调动教职员工的工作积极性。高校实行新绩效预算管理可以让学校部门资金管理者像企业管理者一样灵活地、创造性地根据环境变化使用资金，甚至可以将预算节余的一定比例用于奖励组织成员，实现企业管理中的“利润分享”。高校新绩效预算管理所实行的“分权型激励”有利于调动教职员工的工作积极性。五是有利于高校管理体系创新及责权利整合。绩效预算按照企业化经营模式，建立起“公共品――公共品成本――预算”的模式，从管人转向管事、从收支核算到成本核算，以权责发生制为基础建立高等教育科研服务成本核算制度。绩效预算要求重塑学校和部门之间权利分享模式。就整个权力共享矩阵而言，学校与部门之间权力划分不再是层级式分割。在目标管理中，学校占主导地位，但目标越具体，部门的权力越大。在部门预算的编制中，部门占主导地位，而学校依然保持着足够的宏观调控权。绩效评价取代了传统的业绩考核，赋予了高校新绩效预算民主化的功能。
三、高校新绩效预算体系的构建
(一)高校新绩效预算管理体系设计思路高校新绩效预算体系的构建目标。高校新绩效预算管理体系建立的根本目的是提高资金运营的效率，追求“绩效最优”。笔者根据英国财政部对“3E”的定义，结合高校资源“投入――产出――效果”的运营过程，提出效益分析框架，将目标分解为社会效果和资金运营效率。社会效果。从公共管理的角度考虑，高校为社会提供的公共物品就是高校培养的人才、科技研发以及科研成果转化等。因此对高校培养的人才是否为社会所需要、提供的科研技术是否能极大地推动生产力的发展等社会效果的评价是考核高校办学效果的一个重要标准。资金运营效率(经济性、效率性)。高等教育经费主要来源之一
是国家(政府)的拨款资金，包括高校维持正常的支出经费和根据高校事业发展计划拨入的各项专项经费，即高校的财政补助收入和财政专项补助收入两部分。虽然国家(政府)投入给高校的这部分经费仅占高校总收入的一部分，但它是高校不可缺少的收入，体现了国家(政府)对高等教育的重视与投入。按照效益优先原则，国家(政府)总是希望以较少的投入获取最大的效益，这就必然对高校投入资金的效益作相应的考核。高校新绩效预算管理体系结构设计思路。从实践情况看，高校预算一般分为两部分，一部分是上报国家财政预算，该预算是以在校学生人数的多少为基础；另一部分是高校内设部门预算，该预算往往是以部门(学院)的职工人数、学生人数、课时数等作为预算编制依据。因此，高校绩效预算系统应该由对内和对外两部分构成，对内的绩效预算又由校级预算和部门二级预算两个模块构成。笔者从高校绩效管理委员会的角度，在系统研究高校绩效预算管理体系基础上，着重研究了高校内部绩效预算管理系统的构建以及绩效预算运营流程，以提高资金运营的效率，提高内部管理的能力，如(图1)所示。
(二)对外绩效预算管理系统设计评价主体和评价目标。高校资金来源的多元化特点决定了在高校新绩效预算管理的外部系统中，评价主体也是多样化的，主要包括国家、社会团体和公众三个部分。国家是高校财政拨款、专项资金的投入者，不仅关注学校的资金运营效率，还要关心学校的长期发展以及对社会的贡献；社会团体主要是学校捐赠收入的投入者，追求高校科研的转化能力和新技术的促进作用；公众特别是高校学生家长，重点关注的是学校的办学效果，包括学生就业情况、学校的社会声誉等。因此，高校上级主管部门应根据高校内涵和办学模式，建立绩效评价体系，代表各个评价主体对高校的各项财务预算进行评价。根据评价结果审批学校各项预算，并指导学校提高办学效率。高校上级主管部门的评价系统应是一个循环往复的系统，应根据评价结果不断进行修正，以寻求最优的评价指标。上报国家预算流程。高校以绩效预算管理委员会汇总的学校总预算为基础向教育主管部门上报学校预算。上级主管部门根据高校的评价结果审核高校的资金预算数目，提出预算控制数反馈到学校；学校再修改预算草案并上报主管部门，主管部门审核通过后批准下达学校总预算数。校级对外预算通过“两上两下”的编制过程，确定政府部门与高校之间的预算保障和约束关系。
(三)内部绩效预算管理系统设计主要内容包括：
(1)预算管理委员会。目前国内不少高校建立了党委领导下由校长负责的预算管理委员会，负责管理学校的资金预算及其预算分配。由于管理的复杂化和多样化，学校预算管理委员会履行职责呈现出一定的局限性，这需要进一步对其管理内容和职责进行拓展。根据学校新绩效预算管理的要求，学校绩效预算管理委员会主要负责：一是制定学校的战略目标。由预算管理委员会在讨论制定好学校战略发展目标后下达到各个部门，部门由此制订其五年计划和年度目标并提出部门预算规划和财力需求；二是审批部门预算草案。学校各部门根据学校指导性预算与部门工作实际，进行调整并形成部门预算草案，递交计划财务处予以调整汇总，上报学校预算委员会审批；三是绩效评价与考核。学校预算管理委员会负责牵头制定绩效评价的指标、方法，并根据决算报告，对学校目标的实现程度和各部门的贡献进行考核和奖惩，同时为部门下年度预算适时调整提供指南。
(2)绩效评价指标体系的构建。绩效指标是部门绩效好坏的指示物，也是考核部门申请预算运行绩效的重要指标。绩效考核指标由学校预算管理委员会讨论确定，并由学校预算管理机构组织实施。高校预算管理委员会在确立绩效预算目标的同时应制定可行的绩效考核指标来考核其投入产出和最终结果。可通过对申请做这件事的“量”即投入指标、产出指标、效率指标和申请做这件事的“质”即成果指标的建立，用客观的数字信息和可计量指标从量与质两方面来考核申请预算的数量和最终完成结果。换言之，高校绩效考核指标也可分为业绩指标、财务指标和社会指标三大考核指标。业绩考核指标是对各部门申请预算并为完成预算目标所作出的成果进行考核，通过设立包括：立项的合理性、项目完成度、项目的组织水平、项目的管理水平、项目的经济与社会效益等要素来考核申请预算运行的最终结果。财务考核指标通过设立包括：资金的到位情况、项目的实际支出情况、财务信息的数量与质量、财务管理的状况等要素来考核申请预算执行的过程。社会考核指标主要是通过毕业生就业情况、高校对地方经济的贡献、项目成果转化数等来衡量高校对社会的贡献程度。
(3)绩效评价方法选择。目前国内对高校绩效评价的方法主要有层次分析法、平衡积分卡等综合评价方法。但这些方法不能从投入产出的角度对高校运营绩效进行评价，无法很好的实现绩效预算管理的目标。不少学者认为只要所选择的投入指标体系与产出指标体系具有明确的因果关系，以及指标体系满足某些一般公认的要求，如系统性、层次性、全面性等要求，就可以使用DEA模型进行分析和求解。数据包络分析(Data Envelopment Awalysis，简称DEA)是以相对效率概念为基础，以凸分析和线形规划为工具的一种评价方法。通常应用是对一组给定的决策单元，选定一组输入、输出的评价指标，求所特定的决策单元的投入产出效率，以此来评价决策单元的优劣，即被评价单元相对于给定的那组决策单元中的相对有效性。据此将各决策单元定级排序，确定有效的决策单元，并可给出其他决策单元非有效的原因和程度。因此，本文提出了基于因子分析DEA组合评价方法，即将因子分析和数据包络分析(DEA)两种评价方法进行综合，以实现二者的优势互补。这种组合评价方法不仅能得到各个决策单元的排序而且可以进一步分析各决策单元非DEA有效的原因及其改进方向，从而为决策者提供重要的管理决策信息。基于因子分析和DEA组合的绩效预算评价方法是将高校运营的各项投入和绩效结合起来进行评价，反映高校资金的投入产出效率。其基本思想是：首先运用因子分析方法将各项评价指标进行归类，发挥因子分析方法减维降序的作用，将若干的评价指标归为几个具有明确经济意义的公共因子，同时根据因子得分得到各变量的权重；然后采用面向输入的和面向输出的DEA模型进行分析求解，得到高校二级预算部门的效率分值，该分值反映了各个部门的投入产出效率；最后利用MDEA模型的计算结果对学校各部门进行评价，得出各个部门的排名。
(4)实施部门预算。考核方法确定后，便进入了预算安排阶段，这是预算工作的关键。高校按照校内职能部门管理权限的需要，将学校预算划分为不同的预算级次分类分项进行管理。学校各级部门以学校预算管理委员会制定的战略脱划为基础，制定部门目标，编制部门预算草案；学校绩效预算管理委员会通过与申请预算部门签订绩效合同来明确预算责任和管理责任，并预期应达到的绩效目标，即工作的最终效果；以数字信息的方式加以衡量，也就是将各项支出与申请预算部门的业务活动及其绩效计划联系在一起，通过业务活动的绩效项目来考核预算支出的结果，从而确定下期计划的安排；预算管理委员会对申请预算部
门提出的立项范围要确定一个合理的预算底线，在对其实行专项拨款时应以该部门上年度工作业绩为基础，并以此考核本年度能够“干多少”来进行拨款，而不能根据该部门“要多少”来拨款。申请预算部门获得的每笔拨款都必须通过努力取得相应的工作业绩，真正实现权力与义务的对等，打破传统预算“讨价还价”的博弈式关系，从而达到合理配置资源，提高资金使用效率的目的。
(5)实施绩效监督。绩效监督是提高财政资金支出绩效的有效手段，是改革财政资金管理不可或缺的重要环节，是高校实行绩效预算管理的可靠保障。高校的绩效监督与绩效考核是两个不同侧面的统一体，互为补充，管理目标是一致的，运用的方法有所不同。即绩效考核内含于绩效监督，是绩效监督的重要形式与途径，是绩效监督的重要组成部分。高校实施绩效监督的目的，就是要从另一侧面对部门申请预算资金的分配与使用效益，运用科学的绩效监督方法，按照绩效的内在原则，即经济性、效率性、效益性原则，对照部门申请预算要求，对其支出行为过程及其结果进行客观、公正的制约和反馈。高校对申请预算资金支出实施绩效监督的主体是学校审计部门，审计部门通过对资金的分配、资金的拨付、资金的使用效益进行定量或定性分析，从支出活动中的成本、投入、产出、效果人于来决定支出项目是否必要以及申请预算资金的多少进行客观公正的评判。审计部门根据审计的结果，对绩效预算实行监，旨和反馈控制，并将意见反馈给预算管理委员会，以利在预算管理中不断修正评价指标。
(6)内部绩效预算运营流程。由(图2)可知，高校部门绩效预算管理应该是一个循环往复的互动系统，流程的起点是确定战略目标，在战略目标的指导下确定学校各级次绩效考核目标，而具体的绩效指标在充分分析组织绩效目标中得到落实，同时又在监督考评中得到完善。首先，学校预算管理委员会确定学校的发展战略和制定5年内的滚动预算计划。其次，根据各部门的实际情况，将战略目标进一步细化为严格的、具体的、量化的绩效指标。这一绩效指标是在预算监督与评估中得到确认的，它既是这一项目活动的绩效指示物，又是作为一个指标参数来修正初期的绩效目标，同时也是下一年度预算编制的重要参考依据。再次，签订绩效合同。新绩效预算按照企业化经营模式，这一环节包括了预算管理委员会和部门之间从预算草案的编辑、申报、修改和审批“两上两下”的过程，由此过程形成学校对各部门的约束性预算。它强调对目标和总额进行集中控制，从制度上强化内控机制，采用分权的手段，充分调动部门的积极性，并对其预期结果负责。最后，根据部门预算的执行情况进行评估和监督。绩效预算管理委员会根据财务部门提供的决算数据进行评价，提供下一年度的预算指导。同时通过审计部门的监督和反馈意见，由绩效预算管理委员会修订绩效目标。
(编辑 刘 姗)
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