国有企业公司治理存在的问题及完善

来源:用户上传      作者: 李蒲林

　　摘要：在国有大中型企业中建立现代企业制度是近年来国有企业改革的重点，而建立现代企业制度面临的最大问题则是怎样建立和完善公司治理结构。我国国有企业在治理结构方面，存在着股权高度集中、内部人控制严重等转轨经济国家普遍存在的问题，这就决定了治理结构的完善绝不能脱离转轨经济这一大背景，必须从我国的具体情况出发，不能完全照搬照抄国外的经验。转轨经济的演进轨迹带有很大的不确定性，任何人都难以预言。本文从论述完善公司治理结构的意义、阐述现代企业和公司治理结构内涵入手，对我国国有企业公司治理结构中存在的问题进行分析，提出了规范和完善国有企业治理结构的对策。
　　关键词：国有企业 特点 公司治理 内涵 问题 对策
　　
　　一、国有企业公司的特点
　　国有企业公司同非国有公司比较，有共性，也有其个性。国有公司同非国有公司的共性有以下几个：（1）两者的法人都是以营利为目标；（2）两者之间的利益相互协调；（3）两者都负有社会责任。以上的自利性，自我协调性和社会性是公司制法人共性的几个特点。国有公司之所以拥有非国有公司不具有的个性,是因为拥有一个特殊的股东“国家。具体表现在几方面：第一，其经营的好坏将直接关系到国家是否增加财政收入与实现宏观经济调控的初志；第二，它的自我协调不但要协调好各利益相关者的私有权利，而且还要协调好国家公权力与私权利的关系；第三，它的社会性已经上升为国家性，代表国家履行出资人职责的机构或部门，是站在国家利益的高度行使股权，使得公司所承载的国家职能够得以实现。以上的国家自利性，国家协调性和国家利益性，是国有公司个性的几个特点。所以，得以将国有公司的角色界定为：国家利益共同体。
　　二、国有企业公司治理结构的内涵
　　公司治理结构是一种对公司进行管理和控制的体系。它不仅规定了公司的各个参与者，例如，董事会、经理层、股东和其他利害相关者的责任和权利分布，而且明确了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。公司治理的中心思想是在所有权与经营权分离的情况下，因为所有者与经营者的利益不协调而产生的委托：DAI理关系。公司治理的目的是降低DAI理的成本，让所有者不干预公司的平常经营，同时又保证经理层得以股东的利益与公司的利益最大化作为目标。作为国家调节“市场失灵”的重要手段，企业还要充分发挥资源配置作用和宏观调控作用，为我国的市场经济建设做好服务和保障工作，所以，相比于其他性质的企业，国有企业更加注重整体利益的最大化。因此，公司治理是基于企业所有权与经营权分离而形成的企业所有者、董事会和经营层及其他利益相关者之间的一种控制权和剩余索取权分配、监督、制衡关系的制度安排，目的是为了保证决策的科学化，维护公司利益和相关者的权益。
　　三、国有企业公司治理结构中存在的问题依据国有公司的角色来定位，将国有公司的治理结构归纳为
　　为维护国家及其利益相关者的利益，确保国有公司社会职能的行使，由法律和公司章程规定的公司内部权力分配制衡机制。它的本质是一种包括国家利益在内的利益平衡机制。
　　（一）管理层权力过大、缺乏有效的监控机制
　　1、公司董事会同经理权的界限划分不明确
　　董事会既有股东大会给予的股东大会召集权和提案权、经营决策权、公司DAI理权，也持有经理所具有的一般事务管理权，集决策权与执行权于一身，这使得董事会的权力过大，不受限制，容易导致董事会与经理权的制衡机制失衡。特别是董事长作为法人代表，地位高于董事，习惯于“首长制”和“一把手”决策。 董事长法人代表制易与以董事个人负责为基础的董事会集体决策体制矛盾，使董事会不能真正履行对所有股东的受托人的责任，不能保证董事会内部的制衡，也不能确保对公司高级管理人员的有效监督。
　　2、董事会缺乏健全的内设专门机构，外部独立董事普遍缺位
　　国有企业公司董事会普遍缺乏必须设立的、主要由外部独立董事组成的审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等。有些公司也有外部独立董事，但由于缺乏相关的选择、任命、职责、待遇等法律和规则，缺乏对小股东和其他利害相关者权益的保护，难以体现非执行董事、特别是外部独立董事对总经理的监督。有大量外来董事并不增大逐出业绩不佳的首席执行官的可能性。在公司为财务问题做努力时，那些有着更多外来董事的公司并不常常处置首席执行官。
　　3、董事会议事和操作程序不规范
　　董事会缺乏严格的议事制度和会议程序，有的是没有规则，有的是规则空泛粗糙，有的是制定了规则不执行，无法保证决策的公正和独立性。公司董事普遍需要增强对其承担的责任和权力的认识、董事行为和工作程序的培训，以及建立问责机制和诚信机制。
　　4、.董事会规模过大，不利于机构办事效率的提高
　　大型董事会会表现得更象一个立法机关而不是工作团体。不容易介入战略决策，有可能会造成权利分散，难以进行有效的决策。当董事会太大时，个人就很难获得说话时间，很难参与真正的讨论，而且成员也很难形成统一的意见。在经理层的角度来看，在实际操作过程中，公司经理所持有的权力也远远超出了法律文件所载明的界限。尽管监事会能实施监督， 但还不能直接对董事经理采取措施，而一定要通过股东大会。事实上是分散化了公司治理结构中高层管理的监督，监事会的监督力度在客观上也弱化了。并且，大部分公司的监事会成员和董事、经理，在经济利益上有千丝万缕的联系，日常工作实质上处于被董事、经理领导和指挥的地位，很难公正地行使监督制约权。
　　（二）“内部人控制”与行政“外部人控制”问题同时并存
　　“内部人控制”即公司内部的管理层控制董事会，进而控制公司的情况。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人(即管理者)所控制。从理论上讲，改制后的公司中只要存在国家股，那么国家就是公司的股东。国家所有，它的实质就是全民所有。但是在实际的经济运行中，由什么机构或人员来代表国家(全民)履行作为出资人的股东职责、享有所有者权益、实现权利义务和责任的统一，至今仍然不十分明确，因而造成了事实上的所有者缺位。这就给企业的经营者为牟取个人私利或本企业职工的小集团利益以可乘之机，从而产生了“内部人控制”的现象。其突出的表现在于过分的职务消费、信息披露不规范、短期行为、过度投资和耗费资产、转移国有资产、置小股东利益于不顾、不分红或少分红、大量拖欠债务等等。
　　所谓行政“外部人控制”。就是政府主管部门同官员使用权力对企业进行控制和影响。这是在企业“内部人控制”时，长期的政企不分情况下产生的。所谓行政“外部人控制”，实际上是在产权非人格化状况下，行使委托人权力的人以放弃对代理人的制度控制，换取以非制度控制权来控制代理人的不当行为。这种行为是计划经济条件下传统的政府主导型在公司外部治理结构上的延伸。其主要表现为：国有资产所有权代表身份模糊、产权界定不清和多重代理、国有资产管理体制不顺、国有企业法人代表产生不规范、公司控制权的配置规则不健全、政府委派官员去企业担任董事、董事长和经理等等。这实际上是国有企业公司治理结构中出现的“委托人问题”，它与国有企业公司治理结构中存在严重的“代理人问题”一起，形成国有企业公司治理结构中特殊的“行政干预下的内部人控制”现象，极大地降低了国有企业公司治理的绩效。
　　在这种结构下，我国国有企业普遍存在经营状况和财务状况不佳的现象。资料表明，“七五”期间我国国有企业平均负债率约60%，到“九五”期间则已升至80%甚至以上。有一个最典型的案例，2004年11月29日，新加坡上市公司中航油因错判油价走势，在石油期货投资上累计亏损5.5亿美元，决定向新加坡高等法院申请破产保护。作为一个成功进行海外收购、被称为“买了个石油帝国”的企业，违规的石油期货交易不仅让充满潜力的中航油轰然倒下，也暴露出我国国有企业法人治理结构建设上存在的巨大漏洞。

　　（三）经理人员激励与约束“双重软化”
　　我国国有企业即使在实现了公司制改革以后，其高层经营管理人员仍然是由党的组织部门或政府的人事部门任免的，或对其任免具有决定性影响力。使一部分经理人员利用政府行政上的“超强控制”转嫁经营风险，逃避经营失败的责任，同时又利用政府产权上的“超弱控制”形成内部人控制，追逐自己的利益，损害所有者权益。由于缺乏制衡，国有大股东代理人身兼董事长和高层经理，“内部人”控制公司容易出现实质是自定薪酬的情况。
　　由于激励机制的不健全，在国有企业原有的报酬制度下，存在着严重的经理人员的贡献与报酬不对等的问题。某些经理人员在职期间甚至采取“在职消费”、“利益输送”等形式增加自己的收入，一旦不在位，就断了额外进项的灰色收入。另外，在人力资本具有决定意义的知识经济时代，国有企业内一些优秀的经理人员和技术人员纷纷“ 跳槽”，到收入更高的其他企业就职，造成国有资产流失更为严重。
　　（四）公司管理制度落后
　　随着世界各国文化的交流和趋同，各种公司治理模式也在融合，因此中国公司的治理模式不能过分强调自己的特殊性、过分强调中国特色，而应该顺应时代和世界的潮流，建立符合市场经济规律要求、能够与国际接轨的公司治理模式。
　　目前，国企改革已进入最后的攻坚阶段，即制度创新阶段，这一阶段最重要的任务是建立现代企业制度，也就是建立规范的公司治理机制。而要规范，就不应该强调所谓的“中国特色”，如果在公司治理模式问题上过于强调中国特色，所建立的现代企业制度就会形同虚假，所建立的公司治理机制也不会完善，名似而实不是。中国公司日深的种种沉疴难以根除，当然更不能保证公司健康稳步地发展。中国已经成为世贸组织成员，中国正在进一步融入国际社会并发挥更大的作用，对于中国来说，公司治理制度的完善程度直接关系到中国吸引外资和参与国际竞争的能力、直接关系到中国经济改革的成败。中国要想不重蹈东南亚国家的覆辙，就必须按照国际标准进行公司治理结构的改革，按照国际标准建立和完善我国的公司治理制度。
　　(五)信息披露机制尚不健全
　　国有企业公司治理重要组成部分中的信息机制还不健全，治理结构方面的缺陷使企业的信息不公开、不透明、不真实。由于这类企业的信息基本被内部人控制和操纵，外部人和企业普通职工很难获得企业的真实信息。当被迫或需要向上级、政府、公众提供信息时，首先考虑信息的披露是否损害内部集团的利益，并与此展开博弈，使外界难以知晓企业真实的经营情况，成了经营绩效低的“保护衣”。不健全、不透明的信息披露机制，为上市公司信息操纵和信息造假提供了便利条件。
　　四、解决国有企业公司治理结构中问题的对策及建议
　　(一)建立规范的董事会和监事会运作机制
　　1、解决当前国有企业法人治理存在的问题，应当从规范董事会和监事会的成员设置入手，要明确董事的法律责任和义务，同时要规范董事会基本的议事规则、表决规则、聘选程序和报酬制度、审计制度。要明确规定监事会的法律地位，在公司法中要规定监事会在某些情况下具有代位（董事会）行使职能的权利，并可以独立聘请审计师对董事进行审计监督。
　　2、规范和完善董事会的运作
　　严格按照《公司法》规定的程序召开股东大会，选举董事，组成董事会，彻底消除董事会产生的随意性、董事长兼任总经理以及董事会成员与经理层高度重合的现象，真正建立和完善董事会和经理层之间的委托代理关系。优化董事会的结构和功能，提高董事的经营管理水平和业务素质。实行独立董事制度，同时强化董事会的决策支持系统；确保董事会集体决策，防止内部合谋行为，保护中小股东的利益。建立和完善董事的信息披露制度，以确保公司法人治理结构更加透明。
　　3、加强监事会的作用
　　监事会的监督作用是否有效，在企业发展是否健康，公司的日常运作是否规范这些方面起到很大的作用。
　　因此，国有企业都应按照《国有企业监事会暂行条例》的规定健全企业监事会制度，完善监督机制。为明确监事会职能，对于监事会的监督手段可以这样规定：监事享有检查公司财务会计资料的权利以及相关的调查权、质询权。对于年度报告、中期报告、临时会报告及重大交易、投资项目等财务报告，必须由监事会审查并签署同意意见方为合格；监事会行使监督权所花费的合理费用，应由公司承担等。
　　(二) 解决“内部人控制”与行政“外部人控制”问题
　　根据十五届四中全会《决定》和“十六大”的精神，国务院已经组建了国家国有资产监督管理委员会，国有资产监督管理委员会有利于政资分开。但要将国有资产管理和经营体制改革的宏观决策落到实处，仍缺乏相应法律的保障和支持。因此，应尽快出台关于国有资产管理和运行的法律，并在法律的规范性指引下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，这样才能在一定程度上解决困扰我国国有企业公司制改革已久的所有者缺位问题，也才能确保出资人到位，从而解决“内部人控制”的问题。
　　 保证所有者到位。这是控制“内部人控制”的一项根本性措施。除董事会成员不应从公司执行机构取得报酬外，董事会成员与经理理事会（执行机构）成员不能交叉任职。这样，董事会成员由公有资本经营委员会任命，从委员会领取报酬并向其负责，可以加强董事会成员与所有者利益的一致性，代表所有者对经理人员进行必要的控制和监督。使董事会成员真正代表股东的利益。
　　民营化是中国国有企业治理结构外部治理（股权安排）的方向,而国有股减持有目前乃至下一阶段国有企业实施外部治理的具体措施,建立有效的激励机制与监督机制是国有企业进一步完善内部治理机制的主要对策.公司治理结构是一个外部治理与内部治理的结合体.合理的股权安排将会产生有效的监督机制和良好的激励机制。国家应逐步减少直接所有企业的数量，将相当一大部分“国家股”交换成“国家法人股”，再一级一级办下去，从而形成多级所有结构。用掺沙子的办法来改变企业的股权结构，是解决当前政府干预企业经营这个问题的最好办法。可以采取多个国有经济主体持股的方式实现多元化；亦可以通过向公众募股或原有持有者出售部分股权的方式实现多元化；还可以通过企业之间换股来实现多元化。这样，可以在企业内部形成多个不同的利益群体来削弱政府在企业中的权威，减少干预行为。
　　(三) 规范经营管理者的运作，建立起有效的激励和约束机制
　　1、打破行政任命制，完善经理聘任制，建立经理人市场。建立健全绩效评价与激励约束机制，防止经营者频繁流动，保障公司长期稳定增长与可持续发展。
　　2、使企业利益与经营者利益挂起钩来。根据我国资本市场的状况，其一，要建立一套企业经理人员报酬的多少取决于经营效果的激励制度，包括实行基本工资、年度奖金、长期奖励(如股票期权)相结合的薪金制度；其二，建立对经理人员实行以聘任制为主的市场约束制度。
　　3、实行职工参与公司治理的制度。应当创造条件让职工参与公司法人治理：首先，要发挥好职代会及工会在公司中的作用。其次，应大力推行董事会、监事会的职工代表制。最后，要建立保障职工参与制度的相关配套制度，使职工真正起到参与公司管理的作用。
　　广东中人集团采取上述措施进行一系列改革就取得显着成效。该集团曾一度面临关门的困境，由于及时有效地启动了改革、改制与重组，进行了机制体制创新，在原中人板块的基础上组建了全新的发展平台。不到三年，通过改制、注销、清理关闭等方式处理了113家企业，成功组建了中人路桥、中人通信、中人建筑、中人爆破四大专业公司，妥善平稳地分流安置了341名“生产人员”，彻底改变了单兵作战、散兵游勇的个体经济模式，专业化管理、集约化经营一举迈上了新台阶。

　　（四）进一步深化体制改革，提供公司治理结构所需体制平台
　　在国企治理结构变迁的过程中，无论是行政型治理结构的转型，还是经济型治理结构的探索，政治逻辑与经济逻辑都会始终像麻花一样紧紧地绞合在一起。只有充分考虑国企治理结构变迁的政治根源，才能更全面地理解国企治理结构变迁的历史。
　　在构建经济型公司治理结构之前，先要明确它的前提条件。即其所需的体制平台。我国国有企业建立公司治理模式应基于三个体制平台：政企分开、社企分离、党企分工。唯有如此，国有企业才能摆脱政府不必要的干预，避免行政型治理模式的种种弊端，真正实现独立自主经营，在统一的市场体制下公平竞争，依照现代企业制度要求规范投资人、管理者和职工的责、权、利关系，企业才能真正进行有效的公司化改制，选择适应企业实际需要的公司治理模式。
　　 在体制改革的基础上，投资主体多样化的实现可以促进股权多元化改革。股权结构决定着公司控制权的分布，决定着所有者和经营者委托代理关系的性质，是影响公司治理健康有效的重要因素。当前国有企业改制中一个突出的问题是股权单一化，国有股一股独大，并多是国有独资公司。现代公司治理结构是建立在一个多元、分散、可以流动的股权结构上的组织形态。单一化的股权结构难以形成制衡，而且往往导致内部人控制。为了健全完善公司治理结构，必须在股权多元化上取得重大突破，彻底解决国有股“一股独大”所引发的问题，对企业来说，实现投资主体多元化的途径主要有：吸收各地方实体和战略投资者投资作为股东；通过债权转股权等方式形成多元股东；在企业并购、技改、搬迁过程中，通过多种方式实现投资主体多元化；与建立企业高层管理人员的激励约束机制相结合，实行高层管理人员持股；通过境内外上市、中外合资、法人相互持股，实现投资主体多元化。投资主体除了指传统意义上的物力资本所有人，也包括人力资本(即经营管理型、研发和技术型及生产及一般服务型人力资本)所有人。国际级大企业的成长历史告诉我们，企业高速增长的奥秘在于资产经营。如果单位纯靠生产经营，企业只能按常规速度发展。如果进行资产经营，产业资本和金融资本很好地结合起来，企业资产就可以呈几何级数增长。如美国杜邦公司、美国烟草、美国钢铁公司等巨头公司就是在19世纪末20世纪初美国的第一次兼并浪潮中崛起的。后起的发展中国家的一些大企业，更是依靠运作资产经营，才迅速跻身于世界大企业的行列。如世界500家大企业中的12家韩国企业，其中三星集团、大宇集团、现代集团等，无一不是靠资产经营之道迅速崛起的。我国香港华资企业70年代后的快速发展，也是进行资产经营的结果。因此，多元化改革，资产经营是迅速扩大企业规模的捷径，也是后来居上的必由之路。
　　（五）规范信息披露制度，建立具有监管动机的外部监管机构
　　公司治理的有效性是和充分披露紧密联系在一起的。国有企业公司治理过程及运作中，应加强各种中介机构（会计师事务所，审计师事务所，律师事务所，新闻媒体等）对公司信息披露的监督作用，增强公司的透明度，防止内部操作。
　　同时，完善董事会、监事会、经理层之间的相互促进和相互制衡关系，明确各自的权利和责任，真正做到不缺位、不越位，使公司治理结构在产权制度的保证下，真正实现促进公司效率提高的目的。
　　（六）形成昂扬向上的企业文化，使其内化为公司员工的积极进取和自律性力量重视企业文化在中央企业公司治理中的纽带作用
　　对于国有企业而言，由于特殊的社会重要性，需要国有企业承担更多的社会责任，更加重视企业文化的形成和传承，使企业文化成为全体员工共同的价值追求，使全体成员单位和职工拥有共同的文化认同感，使企业文化成为除了资本、人事、合同等控制手段之外的重要因素。良好的企业文化对国有企业公司治理的影响，主要体现在企业文化对高级管理人员的道德约束和凝聚全体职工的集体荣誉。国有企业公司治理的完善需要良好的企业文化作支撑，在企业内部形成良好的公司治理环境，高级管理人员在基本诚信观的支配下设计、执行、完善、修订与公司治理相关的各个制度。因此，完善国有企业的公司治理必须加强企业的良好文化建设，同时反对、限制、消灭那些不利于公司治理运行和完善的潜规则和“圈内文化”。
　　五、小 结
　　现代企业制度的关键是公司治理结构，公司治理结构是否完善直接影响到现代企业制度的建立。在从传统的社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的重大制度变迁的过程中，我国国有企业大多处于公司化的改制进程中。由于历史遗留问题以及经济转轨时期的一些制度性原因，我国国有企业公司制改造中存在许多问题。对此，我们必须作出深刻的认识，只有重视国有企业内部治理机制的改革，推进国有企业外部机制的完善，建立有效的机制管理国有资产，建立独有的国有企业文化，从而把国有企业改造成真正具有竞争力和创新力的微观市场主体，才能改进和完善我国国有企业公司的治理结构，促进其现代企业制度的建立。
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