浅谈财政支出绩效评价指标的设计
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作者: 施伟南
由于我国对应财政资金绩效评价起步教晚,对财政资金绩效的评价,目前尚没有公认的比较完善的评价方法和手段,为了确保财政资金投入决策的正确性和科学性,引用绩效概念,建立合理的财政资金支出绩效评价体系及正确地运用评价方法,对强化激励与约束机制,促进公平竞争,提高资源利用率、投资的经济效益和社会效益、科技创新能力等都具有重要意义。因而进行财政资金绩效评价研究在理论和实际中都具有重要意义。
一、财政资金支出绩效评价指标的设计
1.绩效评价指标设计的原则
构建财政绩效评价指标体系是一个复杂的系统过程,在指标体系构建过程中,必须坚持一定的原则。
(1)科学性原则
科学性原则是一切科学研究工作的共同原则,它是指指标与指标体系的设置应符合客观认识对象本身的性质、特点、关系和运动过程。指标体系中每一项指标的设计都应建立在充分的论证和调研,并对收集的数据进行周密、细致的统计分析的基础上。设计评价指标体系时,首先要有科学的理论作指导,使绩效评价指标体系能够在基本概念和逻辑结构上严谨、合理,能够抓住评价对象的本质,并具有针对性;同时,绩效评价指标体系是理论与实际相结合的产物,无论采用定性、定量方法,还是建立模型,都必须是客观的抽象描述,抓住最重要的、最本质的和最具有代表性的东西,对客观实际现象描述得越清楚、越简练、越符合实际,科学性就越强。
(2)目标导向性原则
绩效评价的目的不是单纯地评出名次及优劣的程度,更重要的是引导和鼓励被评价对象向正确的方向和目标发展。绩效评价是管理工作中控制环节的重要工作内容,采用“黑箱”的方法利用实际成果的评价对被评价对象的行为加以控制,引导其向目标靠近,即目标导向的作用 。建立绩效评价指标体系的目的就是规范支农支出管理工作,实施导向和监控作用,以获取最佳绩效,实现三农持续发展的目标。
(3)共性可比性原则
共性可比性指的是评价指标体系各项指标要量化,指标值采用相对值,以利于不同时期和不同对象间的比较,即纵向比较和横向比较。纵向比较:即同一对象不同时期的比较。横向比较:即指不同对象之间同一时期的比较,这就要找出共同点,按共同点设计绩效评价指标体系。对于各种具体情况,采取调整权重的办法,综合评价各对象的状况再加以比较,对于相同性质的部门或个体,往往很容易取得可比较的指标。
(4)实用性原则
实用性原则要求所建立的指标体系及其评价方法具有可行性和可操作性,指在构建的指标体系中要充分考虑指标体系实施时的可行性与经济性。在满足评价目的需要的前提下,从实际情况出发,指标概念要清晰,表达方式简单易懂,数据易于采集,计算公式科学合理、评价过程简单、评价方法便于实际操作。
①指标要简化,方法要简单。评价指标体系要繁简适中,计算评价方法简便易行,即评价指标体系不可设计得太繁琐,在能基本保证评价结果的客观性、全面性的条件下,指标体系尽可能简化,减少或去掉一些对评价结果影响甚微的指标。
②数据要易于获取。评价指标所需的数据易于采集,无论是定性评价指标还是定量评价指标,其信息来源渠道必须可靠,并且容易取得。否则,评价工作难以进行或代价太大。
③整体操作要规范。各项评价指标及其相应的计算方法,各项数据都要标准化、规范化。
④要严格控制数据的准确性。能够实行评价过程中的质量控制,即对数据的准确性和可靠性加以控制。
(5)系统性原则
评价对象必须用若干指标进行衡量,系统性原则要求这些指标必须是互相联系和互相制约的。有的指标之间有横向联系,反映不同侧面的相互制约关系;有的指标之间有纵向关系,反映不同层次之间的包含关系。在指标体系设置和个体指标选取上,要以构建科学、完整的绩效评价系统为出发点,根据各指标对实现评价目标的重要程度同时考虑各类指标在评价指标体系中的合理构成以及指标间的关联度,通过指标的合理取舍和指标权重的设置,达到评价指标既能突出重点,又能保持相对的均衡统一,实现系统的最优化。
①指标数量的多少及其体系的结构形式以系统优化为原则,即以较少的指标(数量较少,层次较少)较全面系统的反映评价对象的内容,既要避免指标体系过于庞杂,又要避免单因素选择,追求的是评价指标体系的总体最优或满意。
②设计评价指标体系的方法应采用系统的方法,例如系统分解和层次结构分析法,由总指标分解成次级指标,再由次级指标分解成次次级指标(通常人们把这三个层次称为目标层、准则层和指标层),并组成树状结构的指标体系,使体系的各个要素及其结构都能满足系统优化要求。也就是说,通过各项指标之间的有机联系方式和合理的数量关系,体现出对上述各种关系的统筹兼顾,达到评价指标体系的整体功能最优,客观的、全面的评价系统的输出结果。财政资金支出绩效评价指标体系要尽可能覆盖支出工作的投入一活动一产出的全过程,以便在总体评价的同时,能对财政资金支出工作的主要环节分别作出客观的评价。
2、绩效评价指标设计的思路
应该先阐述评价指标要分类、分级,然后再阐述如何分类、分级。
一套科学、合理、规范的评价指标,一般由业务指标和财务指标两部分一级指标组成。业务指标常用来反映支出的具体情况,财务指标用来反映单位财政资金管理及运用情况。在一级指标下,分若干二级子指标,从各个方面来考核评价。为了便于专家打分,在二级子指标下,还可根据需要,设计三级子指标及评价标准,详细解析得分情况,层层分解得分。比如对建设类财政资金支出的评价,可设计业务指标一级指标,在业务一级指标下,设计目标设定情况、目标完成情况、资产管理情况、资产配置与使用、社会效益等二级子指标,在目标设定情况二级指标下,设计依据充分性、目标明确性及目标合理性等三级指标,并据此制订相应的评价标准。
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