浅议如何加强对行政事业单位的全过程预算绩效管理
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摘要：通过全过程预算绩效管理工作的开展，可以有效提升行政事业单位的服务效能和财政资金的使用效益，最大限度地利用有限的预算资源。本文以绩效管理工作流程为主线，从政府管理视角多维度地分析研究了当前行政事业单位全过程绩效管理工作中存在的不足，提出了相应的工作建议。
关键词：行政事业单位;全过程预算绩效管理;存在的不足;工作建议
2018年9月，党中央国务院正式下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系，并对相关工作明确了具体要求。如何加强对行政事业单位的全过程预算绩效管理成了摆在我们面前的重要课题，本文对行政事业单位全过程预算绩效管理工作存在的不足做了一些分析，对如何加强对行政事业单位的全过程预算绩效管理浅谈了几点建议。
一、当前行政事业单位全过程绩效管理工作存在的不足
（一）对全过程绩效管理工作不够重视
多年来，行政事业单位普遍存在着“重前期投入轻过程管控、重项目推进轻效益分析”的思想，对全过程绩效管理工作的主观认识和重视程度不够，没有建立健全相应的制度和配套的流程，没有在内部形成完整的绩效管理链条。同时，由于没有明确单位内部在绩效管理工作中各自的职能职责，缺乏跨部门全过程绩效管理的工作机制，造成项目实施部门对绩效管理的积极性和配合度不够，只交由财务部门应付了事，导致相关工作开展效果不尽如人意。
（二）事前审核和事中监控不够完善
当前，对行政事业单位财政资金使用的事后评价已逐步推开，但对绩效目标的设定和绩效运行的跟踪监控还有待加强。有的单位未紧密结合经济发展规划和事业发展要求，依据项目的轻重缓急合理遴选排序，致使项目安排缺乏科学性。有的单位缺乏长远规划意识，只着眼于当前的短期效果，导致盲目发展和重复建设，造成了资金的浪费。有的单位为争取资金，在未进行充分的调查研究评估论证、实施条件还不具备的情况下，盲目拔高项目实施效果和绩效目标，可在实际执行过程中却难以如期实施或无法达到预期目标，最后造成资金闲置，甚至形成“半拉子工程”。有的单位在项目实施过程中没有开展阶段性的分析和测评，无法及时发现与预期目标的偏差，未采取有效措施及时加以调整优化，导致预算执行完毕后对绩效目标的差距已无能为力。
（三）绩效指标体系设计不够科学
行政事业单位的公共服务属性，包含了行政机关、教育、医疗、科技、社保等方面的工作，提供的公共服务或公共产品既要注重直观的经济效益还要注重抽象的社会效益和生态效益，既要注重支出的合规性还要考核产出的效益性，在制定绩效指标时往往难以准确衡量，很多时候需要依靠工作人员的主观认识，客观性难以得到有效保证。其次，不同领域不同地区不同阶段的单位和项目有着自身特性的差异，在制定绩效管理指标时存在一定的复杂性，往往只按照简便易行的原则制定一些粗浅的表象指标或者干脆照搬沿用，未针对自身特性进行进一步的细化量化。
（四）绩效评价效果有待提升
由于单位内部对绩效管理工作没有形成合力，财务部门收集的资料不及时不全面甚至不真实，导致评价结果无法真实全面反映单位财政资金的实际使用效果。同时，由于行政事业单位的绩效评价工作尚处于逐步完善阶段，单位内部参与评价工作的人员业务素质不齐、工作经验不一，对定量指标的分值把控、定性指标的衡量评价往往标准不一，随意性较大，难以保证评价的客观性和科学性，直接影响了评价的效果。在委托第三方机构进行的评价中，由于受专业的限制，往往也只能立足财务指标评价经济效益，对社会效益和生态效益难以做到科学的深入分析和评判。
（五）评价结果应用不够充分
很多单位在评价结果出来后，就结束了整个绩效管理工作，没有对评价结果中反映的问题及时制定相应的改进措施，没有把项目资金的安排与绩效评价的结果高度结合，导致绩效管理缺乏约束力，使绩效评价工作流于形式，无法通过绩效管理工作来促进和改善财政资金的使用效益。
二、加强对行政事业单位全过程预算绩效管理的几点建议
（一）以明确主体责任约束为基础
要强化行政事业单位预算绩效管理的主体职责，明确行政事业单位主要负责人作为绩效管理第一责任人，成立本单位预算绩效管理工作的组织机构，充实从事预算绩效管理的人员，建立健全职责明确的工作制度和协同高效的运行机制，将绩效目标在单位内部加以分解落实，充分调动单位内部各部门和全体人员参与绩效管理工作的积极性和责任感。要制定细化的工作要求和规范的操作流程，实现绩效管理工作的规范化和系统化。对开展的项目要明确项目责任人，对重大项目的责任实行绩效终身责任追究制。财政部门要加强对预算绩效管理工作的组织协调，积极开展业务培训，宣传绩效理念，进一步增强行政事业单位对预算资金使用的绩效意识。
（二）以健全绩效管理机制为核心
行政事业单位要结合社会发展规划及本地区本单位的实际情况，对项目安排进行充分的调查研究和论证评审，要着眼长远、科学统筹、合理排序。按照“指向明確，细化量化，合理可行、对应匹配”的要求设置绩效目标，对新出台的重大政策、项目要开展事前绩效评估，并将评估结果作为向财政申请预算的必备条件。财政部门要积极推进绩效监督关口前移，重点审核与部门职责和宏观政策衔接是否紧密、立项依据是否充分、申报程序是否合规、申报资料是否齐全、实施方案是否可行、是否具备实施条件等，对不符合要求的，要责成预算单位及时修改完善。要把预算编制与目标设置结合起来，同步编制资金预算和绩效目标，同步下达资金预算批复和绩效目标批复。批复下达后，行政事业单位要加快项目实施进度，同时，要构建财政部门与预算单位之间、预算单位内部之间的信息收集和反馈机制，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。对偏离目标的要及时加以调整优化，确认无法完成目标的，要及时停拨相关资金。对结转资金超过规定限额的，由财政部门收回并统筹安排使用，下年不予新增安排支出。 （三）以构建绩效指标体系为依托
要按照“科学合理、细化量化、可比可测、动态调整”的原则，加快构建不同行业、不同领域、不同阶段的多维度绩效指标体系，以客观指标和定量指标为主，以主观指标和定性指标加以补充。既要有共性指标体系，还要有针对单位和项目特性的个性指标体系;既要有当年支出的短期绩效目标，还有三年支出规划的中长期绩效目标;既要包括经济效益指标，还要包括社会效益与生态效益指标;既要真实全面反映财政资金的使用效果，还要统筹考虑进行评价分析的可操作性和可衡量性。要综合运用比率法、插值法、减分法、层差法、非此即彼法等计分方法，在實践中逐步细化完善定量分值和定性衡量的评价标准。
（四）以创新评价方式方法为保障
要创新绩效评估评价方法，综合采用单位全面自评和重点项目外部评价相结合，定量分析和定性评估相结合、查阅资料与实地调查相结合等多种评价方式。合理运用成本效益分析法、因素分析法、公共评价法等多种评价方法，从内部管理成效、公共服务效能、公共产品提质、经济发展带动、生态环境改善等多个维度，对行政事业单位财政资金使用的合规性和效益性进行客观评价。在运用评价指标时，要按照“定量优于定性、客观优于主观”的原则确定指标权重，对部分主观的定性指标可采取发放调查问卷、服务对象不记名打分等形式来进行客观量化。对引入第三方机构开展评价工作的，要针对不同领域的资金类别，配备相关专业的专家充实评价工作团队，确保评价结果的科学性和全面性。
（五）以充分运用评价成果为推动
行政事业单位要建立健全反馈整改机制，根据绩效评价结果深入分析管理缺陷，改进管理措施，进一步提升管理水平。财政部门要根据当年项目安排和资金下达情况，对重大政策、重点项目和重大投资组织开展外部绩效评价。同时，要建立预算安排结合机制，要把以后年度项目甄选和预算安排与单位和项目的绩效评价结果紧密结合，不断优化财政资源的配置。要实行绩效管理全过程全周期全方位的跟踪问效，要将预算绩效管理纳入行政事业单位的政府绩效评估范围和领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，真正做到“花钱必问效，无效必问责”，推动提高政策和项目的实施效果。要加大预算信息公开力度，尤其要重点加大专项资金信息公开力度，主动公开专项资金任务清单、支出政策、绩效目标和评价结果，接受社会公众监督。
三、结束语
加强对行政事业单位的全过程绩效管理是提高财政资金使用效率、增强政府公共服务效果的关键手段。行政事业单位和财政部门要予以高度重视，认真加以研究，不断改进绩效管理的工作措施，努力提高绩效管理的实际效果，确保财政资金的使用效益。
参考文献：
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[3]龚仁萍.行政事业单位财政支出绩效评价不足和改进措施[J].财经界 2016 （7）：14-15.
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