基于平衡计分卡的污水处理PPP项目绩效考核体系构建研究
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[摘 要]PPP项目指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务建立的长期合作关系。自诞生之日发展至今，PPP项目绩效考核已经建立了足够成熟的体系。我国在2014年引进PPP项目模式。经过5年的发展，有许多项目进入了运营阶段，但是PPP项目绩效评价缺失、绩效设计方案不完善，不合理问题日益凸显，给PPP项目运营埋下了隐患。因此，本文针对我国PPP项目绩效评价体系构建进行研究。以池州市某污水处理PPP项目为例，将平衡计分卡引入PPP项目绩效评价中，构建基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系，以弥补现存项目绩效评价体系的不足。
[关键词]平衡计分卡;PPP项目;绩效评价
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.06.045
[中图分类号]F283 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2020）06-0-03
1 PPP模式相关概念
PPP（Public，Private，Partnership），即公共-私人合作關系模式。我国将其翻译为政府和社会资本合作模式。PPP强调政府通过商业而非行政的方法，如对项目持有股份来控制该项目，与企业合作实现优势互补，风险共担和利益共享公共部门成为项目制定者、合作者、购买者和监管者。私营部门承担项目融资、建设、运用、维护等工作。
2 PPP绩效评价的必要性
PPP模式时间长，很多项目长达几十年，资金投入大，风险高。因此，对其可能存在的问题很难预测，所以有必要根据项目的实际情况建立相关绩效评价体系。对PPP项目进行绩效评价，能够客观地判断一些现实情况，为政府付费和价格调整提供依据，促进社会资本方承担相关职责和义务，提高项目实施效率和效果，调动企业积极性，为民众创造一个更加有质量的社会服务体系。相应的，政府方面也能有效地通过绩效考核对项目进行有效监督，减少了监督成本，降低了政府风险，减少了后期可能存在的不必要纠纷。
3 平衡计分卡在PPP绩效评价中的优势
将平衡计分卡引入PPP项目的绩效评价，是因为两者有能够契合的地方，并且能够弥补传统PPP绩效考核的不足。平衡计分卡的优势性体现在以下几个方面。
3.1 强调公共物品理论的社会性
PPP项目最大的一个特点就是既要评估经济效益，更要评估公共物品和政府的公平性等社会效益，理论基础便是公共物品理论。平衡计分卡重视财务指标与非财务指标之间的平衡，这正好满足了PPP项目中社会性和生态性的非财务绩效考核。同时，平衡计分卡中的顾客维度也体现了项目的社会效益，能够考核这个项目是否满足了大众需求。
3.2 考虑相关利益方的多元化
PPP项目涉及许多参与方，例如政府、社会资本方、项目实施方等，平衡计分卡关注组织内部和外部的平衡，体现了顾客、供应商、股东、员工等各方利益的需求，能够将PPP项目设计内外部紧密结合，考虑不同的价值需求，从一个全面的视角做出绩效评价。
3.3 解决了委托代理关系的复杂性
PPP项目存在许多复杂的委托代理关系，那么就必须解决信息不对称问题，稳固多元化需求关系。平衡计分卡的战略一致性解决了这个问题，在组织成立时就确定了这些关系的共同目标。
4 案例分析
4.1 项目介绍
池州市主城区污水处理及市政排水购买服务项目主要是处理区的污水处理、排水管网建设和维护，全部交由国有独资池州市水业投资公司与深圳市水务（集团）有限公司新成立的池州市排水有限公司运作。在此后26年中，市政府将委托第三方机构根据考核标准定期检测，按照考核结果，按季度支付、结算购买服务费。期满后，项目投资公司应将池州市污水处理及排水设施的所有权及使用权无偿、完好、无债务地移交给市政府。同时，市政府每年以支付污水处理服务费和排水设施服务费的方式购买市政公用设施，以维护管理服务。
4.2 绩效考核办法制定
第一，水质考核标准。出水水质均应符合《城镇污水处理厂排放标准》一级B标准。同时就污水厂出水水质超标、污水厂处理量不足、暂停服务等情况设计了违约金体系。第二，排水设施运营质量考核标准。池州市根据《特许经营协议》规定运营质量标准以及附件中的考核表对项目公司的运营情况进行考核，养护管理考核采取季度考核与日常考核相结合的方式，表1是季度考核相关内容。
日常考核，分为资料考核（20分）、现场考核（60分）、问题整改情况（20分）。每一季度结束后，将日常考核表进行汇总，计算平均得分。综合得分为“季度考核得分×50%+日常考核平均分×50%”。若总分低于设置的及格分数，按每低于1分处以5 000元的罚款。总体来看，池州市污水处理的绩效设计主要针对运营阶段的绩效考核，考核指标设计算比较完善，考核指标设置比较细致，各个指标的权重也具有可行性。内容上分为水质考核与设施运营质量考核。针对设施运营质量既有季度考核又有日常考核，并综合了两部分的结果，使考核评价更具综合性、完整性。同时根据考核不达标的结果制定了相应惩罚机制，有效激励了社会资本运营行为，发挥了社会资本方的能动性，让项目实施既有效率又有效果。但该绩效考核也存在一些缺陷，其中比较大的问题是，从绩效考核的披露内容来看，该项目只对运营阶段设计了绩效考核，而像项目设立、建设、移交等阶段都没有相应的考核指标，没有从项目总体来构建考核体系，其他阶段的项目监管与控制无法保证，加大了整个项目的风险。另一个问题是，当总体绩效考核分数低于合格分数，按每低于1分处以5 000元的罚款。社会资本方很有可能会调整项目分数，使其总是高于合格分，避免承担相应的现金赔偿，那相应的绩效机制就失去了真实性和有效性。
4.3 基于平衡计分卡的污水处理PPP项目绩效考核体系构建
针对污水处理项目的特征，以完成合同绩效目标为导向，从项目环境、项目内部控制、财务能力、利益相关方满意度、创新与可持续发展5个维度构建绩效体系。比起传统平衡计分卡的4个维度，针对PPP项目增加了项目环境维度，如此能够更全面地评价整个项目情况。
从表2可以看出，针对污水处理的PPP项目做了一个全生命周期的绩效考核构建，该考核体系指标比原有的考核体系更完整，贯穿了整个项目过程，并对财务与非财务、内部与外部、现在与未来综合进行考量。根据该考核体系能够对污水处理PPP项目进行更完善和科学的绩效评价，提升项目控制、管理水平。
5 结 语
我国许多PPP项目都存在绩效制定不完善的问题，相关法律法规要不断完善。经过研究发现，平衡计分卡可以引入PPP项目绩效评价。不仅仅是污水处理项目，还有交通设施、场馆建设、生态建设等多类PPP项目也都同样适用。当然，相关部门也可以借鉴更多的绩效考核方法，促进PPP绩效完善与发展。只有建立完善的绩效考核指标，才能使我国的PPP项目质量水平得以提高，减少各种问题导致的项目暂停甚至撤销带来的纠纷和损失。
主要参考文献
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