突发事件应急审计的研究与思考
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作者:韩中为 沈洪野 陈杰 王冰
2020年伊始，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全球。面对疫情，军队各级闻令而动、勇挑重担，集中大量人力、物力全力投入疫情防控阻击战，为疫情防控工作付出了巨大努力、作出了重大贡献。其中，应急经费和物资的使用是否合理、规范，是打赢防疫攻坚战的重要保障，这就为审计部门提出了一个亟待解决的课题：审计机关如何在突发公共事件中发挥作用，从而保障应急资金合理使用。
一、突发事件应急审计的范围与特点
突发事件，是指突然发生、造成或者可能造成重大的人员伤亡、重大的财产损失、重大的生态环境破坏、严重的社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件的表现形式多种多样，涉及范围也相当广泛。2003年“非典”疫情、2008年“5·12”四川汶川地震、2010年“4·14”玉树地震还有今年的“新冠肺炎”疫情等均属于突发性事件。
突发公共事件应急资金是指用于突发公共事件应急准备和救援工作的资金，包括购买抢险物资、救灾人员补助、灾民安置费用、灾后重建费用等。为了应对重大突发性公共事件发生，不仅要投入资金，更要关注资金投入的合理性和有效性。但由于任务特殊、时间紧迫，还有环境等各类因素影响，在应急救援过程中难以完全落实正常的财经管理法规，很容易发生损失浪费、管理无序、责任不清等问题，因此建立与之相适應的突发性公共事件应急审计机制非常必要。
突发事件应急审计主要有如下几个特点：
一是政治性强，突发事件应急审计属于专项审计。突发事件应急资金属于国家审计机关对突发事件发生时的应急资金，是社会舆论普遍关注的焦点，具有较强的政治性、政策性和指令性。应急资金审计主要审查专项资金是否按照规定的范围和用途使用，审查经费、物资的分配情况和使用情况。审计部门需要发挥审计的职能作用，按相关的审计法规开展审计工作，将应急资金的使用情况及时对外进行公布。因此，应急突发事件经费物资审计不仅是一种经济监督行为，更是关系到审计部门形象的一项政治任务。
二是时效性快，突发事件应急审计往往会打破常规审计流程。突发事件应急资金的特殊性决定了其审计程序的特殊性。突发公共事件通常都是事发突然、发展迅速、瞬息万变，要求部队快速出动、紧急处置。审计部门来不及开展审计前的调查工作和编制审计实施方案。因此，突发事件发生后，审计机关都会打破原有的工作顺序，临时决定开展突发事件的应急审计。下发审计通知书和审计报告征求意见稿的时间都较短。
三是涉及面广，应急经费物资来源渠道和形式呈多样性。应急突发事件，通常需要多军兵种各种力量协同作战，有的公共事件甚至涉及军地多方部门、各类机构。比如，在这次新冠肺炎疫情中，军队先后向武汉地区应急抽组派出4 000多名医护人员，投入大量经费，输送大量物资。在供应渠道上，有年度正常供应的，有上级调配调拨的，还有地方政府支持及社会各界慰问的，来源渠道多样，消耗方式多变，经费物资来源渠道和形式的多样性要求审计监督不能忽略任何环节。
二、当前突发事件应急资金审计存在的主要问题
1.缺乏应急审计预案。
目前，军队应急审计存在组织调度方面无章可循等机制性问题，对如何响应突发性公共事件，审计还缺乏应急预案，这给审计工作带来一定困难，如在审计的响应时间和级别、应急审计的地位、应急审计的对象及范围、审计的组织和管理、审计的程序和方法等方面，都缺乏相应规范，这在一定程度上影响了审计工作更好开展。
2.审计证据的获取有困难。
审计证据是指审计机关和审计人员获取的，用以证明审计事实真相，形成审计结论的证明材料，包括实物证据、书面证据、口头证据和环境证据。其中，实物证据和书面证据的可靠性最强。但是在突发事件现场，书面证据有可能获取不到。因为购买物资渠道较多、数量大，购货发票的获取有其局限性，当时的情况紧急，可能采购人员来不及获取相关的购货发票;同时，有些物资可能需要签订一些购货合同，当时情况的紧急性不能及时签订购货合同等。实物证据的获取虽然相对容易，不过它只能证明财产物资是否存在，不能证明其计价是否准确，更不能判断其质量是否合格。口头证据和环境证据的可靠性较差，只能起到辅助作用。通过访谈、调查，了解被审计事项的环境和发展状况等，虽然也可以获得一些口头证据和环境证据，但是由于突发事件现场的特殊性，审计人员有时未必能得到真实的第一手资料。
3.审计方式和方法的局限性。
突发事件应急资金的审计强调审计关口前移，提前介入，并全过程跟踪。突发事件发生初期，以事前和事中审计为主，对经费和物资的使用实行全过程的跟踪审计，以便发挥审计的监督功能和服务功能，发现问题及时查处，防止类似事件再次发生，它的及时性和时效性更强。但是跟踪审计的成本高，组织周期较长，需要的工作人员较多;而且，跟踪审计的风险大，进行跟踪审计时，一些问题还未呈现，审计难以发现，会错过对这些事项的审计监督，增加审计风险;跟踪审计点多面广，有的领域专业性较强，对审计人员的能力水平要求较高;跟踪审计缺乏统一的审计规范，审计监督与单位管理的职责界定困难。
4.对审计人员的综合素质要求很高。
对突发事件应急资金的专项审计需要审计工作人员具备一定的素质和环境适应能力。一般审计现场可能还会存在一些安全隐患，毕竟突发事件有其不可预测性，我们不能预料到意外事件什么时候还会再次发生。因此审计人员除了拥有扎实的专业基础知识以外，还要具备良好的心理素质和超强的环境适应能力;同时，审计人员要有处理应急事件的能力及对策。
三、开展突发事件应急审计的对策
1.完善应急资金审计运行机制。
处置应急突发事件作为非战争军事行动的重要组成部分，如何做好应急经费物资审计工作，确保在应急突发事件处置过程中有章可循、有据可依，这就要求审计部门完善方案预案，对审计的响应时间和级别、应急审计的法律地位、应急审计的对象及范围、审计的组织和管理、审计的程序和方法等方面，都进行相应规范，同时加强研究演练，确保能在应急突发事件发生的第一时间，就能立即启动应急机制。
2.推进应急资金跟踪审计。
突发事件应急审计的根本目的，在于强化审计监督，促进应急经费和物资及时规范运用到位。开展关口前移式的“跟踪审计”，可以参与到部队应急处理全程，这样既能利用审计的专长参与到应急资金、物资流转程序和规章的制订中，又可以同时开展审计监督，将监督与服务有机的结合起来，对帮助部队处置应急突发事件能起到积极的促进作用。
此外，在审计方式的选择上，灵活采取报送审计、联网审计等方式，积极用好大数据分析手段;在审计程序上，在确保依法、依规的前提下，尽量简化程序、缩短时间，确保“帮忙不添乱”，避免干扰部队执行任务;在救灾物品等实物的审计上，不仅要重视数量的准确性，更要重视物品的质量是否达标。
3.提高审计人员的综合素质。
突发事件审计工作的特殊性对审计人员提出了很高的要求。应该加强审计工作人员的政治学习，培养一支讲政治、讲大局、有责任、有担当的审计队伍。应该加强对审计工作人员的教育与指导，对审计人员进行审计工作前的专项培训，全面提高审计人员的业务素质水平。同时，应加强审计人员环境适应能力的培训，可以采用模拟演习的形式对审计人员的应变能力、心理素质等加强训练。另外，由于应急突发事件，很多都是以前没有发生过，再加上时间紧、任务重，部队在处置应急突发事件过程中可能会存在一些因特殊原因造成的不合规性，因此还要求审计人员具备科学分析、合理研判的能力，在问题定性、责任区分上，做到具体问题具体分析，既实事求是、容纠并举，也不放过任何违法违纪问题，这样才能切实促进审计监督职能的发挥。
（作者单位：军委审计署北京审计中心、海淀第26离职干部休养所、西城第1离职干部休养所）
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