为失地农民插上腾飞的翅膀

来源:用户上传      作者: 胡　雯　邵　昱

　　作为全国乡村城市化试点区，与过去那种关注农民某方面权益“头痛医头、脚痛医脚”的传统方式不同，温江区委、区政府站在全局的角度，因地制宜推出“五大工程”，举全区之力，各部门分工实施、通力合作、统筹兼顾，在保障农民权益方面进行了独特的探索和创新，为失地农民插上了腾飞的翅膀。
　　
　　安居乐业工程：“农民”从身份地位代号向职业称谓转变
　　
　　举措：以农业、农村为本，以民生为基，创安居乐业环境
　　立足于发展农业生产力、增加农民收入、改变农村生活方式，温江“农村经济社会发展”与“城市化、工业化”双管其下，保障农民的生存、生产经营、收益分配等权益。一方面，充分发挥区域内花卉苗圃业、特色种植业等优势，大力扶持农业产业化龙头企业和农村专业合作经济组织，推进农业规模化经营和现代化、产业化进程，提高农民进入市场的组织化程度，最大限度地保证农民增产增收。另一方面，引进现代企业管理制度，实施土地资源的资产化运作和股份分红的分配机制，吸引民间资金进行产业开发，实现农村劳动力就地转化和农民持续增收。这种“就地式城市化”模式，即一方面实现农村中心集镇的规模扩大化、功能城市化、经济工业化和服务多样化，农民集中到中心集镇进行生产与生活；另一方面在农村一般村落，通过科学规划，完善现代化的基础设施、生活设施以及文化娱乐功能，农民仍在本地从事工业生产或农业产业化，甚至其他各种人群也在此工作、生活，享受相当于城市的现代化生活，可以不受限制地近距离、短时间进入城镇进行购物、社交、教育、文化娱乐等活动。这一举措对实现“农民”从身份地位代号向职业称谓转变具有强大的助推作用。
　　
　　培训就业工程：农民从“洗脚上田”向“洗脑上岗”转变
　　
　　举措：以就业实名制为支撑，分类培训，提高有效就业率
　　 温江区在成都市率先推行了就业实名制管理举措，在摸清劳动力资源家底的基础上，通过建立健全失业调查、培训管理、就业登记实名制，基本实现了就业工作“十清”（即失业时间清、失业原因清、家庭和个人状况清、社保关系清、经济收入清、文化程度清、培训愿望清、技能水平清、就业意愿清、安置去向清），为科学制订培训就业规划、动态管理劳动力资源、建立完善困难群体就业援助制度等提供了基础支撑。在此基础上，坚持“市场需求与劳动力实情相结合”、“产业发展与就业转移相结合”，科学制订培训就业规划，强化培训就业工作，为有就业意愿的农民提供免费培训和就业推荐，多渠道搭建就业平台，促进农民稳定就业。
　　
　　社会保障工程：“二元”保障体系向“一元”保障体系转变
　　
　　举措：以征地农民为突破口，切实落实生活保障措施
　　 率先在全省构建了以最低生活保障为主体，专项救助为辅助，社会互助为补充的新型社会援助体系。基本建立起覆盖城乡、涵盖农村养老、非城镇户籍从业人员、已征地农转非人员、新征地农转非人员、村干部养老等层次多样、类别完备的社会保险体系。在西部地区首创推行医疗报销“一站式”服务。2004年起，有近万名已征地农转非一类人员通过基本医疗保险基金报销住院费。
　　
　　社会发展工程：发展空间从外生性勉力扩张到内生性自由拓展的转变
　　
　　举措：以教育投资为重点，关注社会发展，实现农民流动
　　 受教育程度是农民在禀赋能力上实现与城市居民起点平等的关键，也是农民获得自由流动和自由发展的基本要素。温江区一方面通过“农村中小学标准化建设工程”、“中小学现代教育示范工程”、创建“教育强镇”、“帮困助学工程”等举措，加强农村基础教育工作；另一方面通过托管办学、组建“温江区职业教育中心”、实施“三二一”（教育进社区、就业进家庭、贫困家庭就业致富）教育培训工程，加强成人职教工作，构建多层次、多渠道的农村综合教育体系。同时，以社区为依托，组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动，大力发展社区文化事业，加强社区思想文化阵地建设，营造健康向上、文明和谐的风气，倡导和树立科学文明健康的生活方式。
　　
　　 基层民主工程：农民从被动接受的弱势主体向自主选择的国民主体转变
　　
　　 举措：以村民自治为核心，推动基层民主化进程
　　 温江区以村民委员会为工作重点，全面推进“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督），尽可能还原村民委员会村民自治的性质。同时，以村（居）合作经济组织财务会计核算小组、民主理财小组建设，完善集体资产（资源）开发利用、基础设施建设和土地流转制度，努力实现所有权、经营权、收益权、支配权“四权明确”，完善集体资产管理制，逐步实现民主理财。
　　 专家点评（李萍：西南财经大学经济学院院长、博士生导师）
　　 应该说，温江区的“五大工程”已经关注到了农民权益保障的综合体系，农民切身利益得到了较大改善和有效保障。但基于探索初期，也存在一些共性问题。例如，受宏观政策环境、传统体制惯性、公众思维定式和认知程度等约束，政策设计在整体、系统、综合和长期的考虑上还需细化，政策执行上对民意的考虑、民众参与性还需加强，农民权益保障仍存在一定的被动性。
　　 从宏观背景看，中国长期存在的“城乡二元分治”是农民权益受损的制度根源。其中，又以户籍制度为核心的身份歧视传递机制为主导。改革开放后，特别是近年推进城乡统筹以来，从中央到各地方试图打破城乡二元分割，原来不平等的政策条款逐步取消，以成都市为代表的部分城市也探索并取消了“农村居民”与“城镇居民”的户籍划分，以“居民户”统而概之。应该说，当前农民权益保障的制度环境得到了极大优化，但实践中农民身份歧视却没有得到很好消解，仍然是社会矛盾和利益冲突的焦点。
　　 从实践层面看，问题的关键在于政策法规的不完善。我国经济社会采用的是“块块”形式，地区之间相互依赖相对较弱，具有改革试错的先天灵活性。试错性的改革虽然具有成本相对较低的优势，但也直接导致了政策设计和执行中的地区差异性、时序不稳定性及过程随意性，使农民权益难以在广泛认同的公正尺度下得到保障。以农地征用补偿为例，有的行政区，各镇之间在补偿标准上就存在差异，特别是在奖励政策上具有较大弹性。这里面会产生一些问题：补偿标准是否清晰合理？农民在征地补偿问题上是否有“还价权”？由之决定的征地补偿执行过程怎样更贴近程序正义？这些都是值得深思的问题。

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