基于平衡计分卡的河北省财政支出的绩效评价
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作者: 赵中林,张锐
摘要：为更好地发挥公共财政优化资源配置、公平收入分配、稳定经济增长的职能，逐步建立起与公共财政相适应，以提高财政资金使用效率为核心的财政支出绩效评价体系。从河北省当前财政支出绩效评价的现状及存在问题入手，把企业绩效评价的先进方法――“平衡计分卡”运用于财政支出的绩效评价，从财务、内部流程、客户、学习与成长四个维度对构建河北省财政支出绩效评价体系提出了基本思路。
关键词：财政支出；绩效评价；平衡计分卡
中图分类号：F810.7 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2011）07-0023-03
在财政收支关系中，收入是一个相对有限的规模，而支出则永远保持着强烈地扩张欲望。开展财政支出绩效评价，是解决河北省财政收支矛盾的必要方法，是河北省公共财政运行的必然要求，是保护纳税人合法利益的客观要求。如何有效地运用财政资金，使之尽可能发挥更大效用，对于缓解河北省地方财政收入的压力具有重要意义。
一、河北省开展财政支出绩效评价的现状及存在问题
基于河北省目前公共财政体系正处于初建阶段，全面开展绩效评价相关的许多条件尚未具备，仍存在许多问题，主要表现在以下几个重要方面：
1.缺乏相应的制度和法律保障。财政支出绩效评价多处于自发的状态，河北省缺乏统一的财政支出绩效评价的法律规范，没有相应的制度和法律作保障。由于河北省对财政支出的绩效评价正处于探索阶段，目前尚未建立一套严格的绩效考评制度，目前在政府预算中还存在各种非正式制度，已公开的预算中关于政府项目和结果的信息披露不充分，公民对政府预算的知情权有限，这在很大程度上削弱了财政资金使用部门和单位追求高绩效的动力。
2.财政支出绩效评价未引起足够重视。河北省财政支出绩效评价虽然已有初步基础，但这项工作起步晚，缺乏系统的理论研究，缺乏推广实施财政支出绩效评价的基础条件。首先，财政支出绩效评价在财政部门内部没有引起足够重视，各级财政部门并没有把财政支出绩效评价作为财政支出管理的有效手段，在预算安排和财务管理上没有强调支出的效益评价，财政支出的绩效评价还停留在统计部门的试点和探索上。其次，在社会上未引起足够重视。财政资金使用单位普遍存在部门利益观念，认为所安排的财政资金的所有权和再分配权归部门，部门仍存在自收自支的现象，对效益缺乏必要的考核，导致财政资金浪费严重，效率低下。最后，现存的财政支出绩效评价主要是合规性审查，未转向经济性、有效性评价，审查的目标也仅限于“鉴证”形式，主要是通过查找财政、财务问题，规范财政资金管理，没有真正转变为发现问题―分析原因―提出建议的管理上来。
3.财政资金流转各环节问题严重。长期以来，由于缺乏明确的责任机制和有效的监督手段，在财政支出管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、财政资金使用效率低下等问题，制约了财政职能的发挥。在财政资金的分配环节，仍存在财政部门和经费使用部门“讨价还价”的现象，财政资金配置结构不合理，行政管理费支出不断增长，挤占了大量急需的公共支出项目。此时更需要对行政管理资金的使用效果进行评价，分析是否存在浪费现象；在财政资金流转环节，仍存在层层划转，层层被截留、挪用和侵占现象；在财政资金使用环节，仍存在浪费现象，资金使用效率低，缺少对资金有效性评价；在财政支出管理中普遍存在“重分配、轻管理”的现象，对资金分配的效果、使用的效率缺乏监督和考核，造成大量低效和无效投资；在编制财政支出预算时，未将财政支出绩效评价纳入整个绩效管理的过程中。
4.缺乏科学、合理的指标体系。在中国目前的财政支出绩效评价工作中，评价标准缺乏统一、有效的确定，评价指标体系缺乏合理、准确的设置，评价结果缺乏明确、具体的应用。现在的预算评价关注于财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性，而对支出后的经济性、效率性的评价还没有开始实施或仅仅开始探索。现存的评价指标体系缺乏科学性和系统性，从实践上看，一般是财政部门根据通用的财务规则对自己设立目标，反观自己支出的合理性和有效性，这些合规性指标单独追求量化，过于简单，不足以全面、客观地反应真实绩效。各部门评价指标设置呈平面化和单一化，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完善的指标体系。
5.没有完善的人才、信息管理机制。河北省目前专门研究财政支出绩效评价的学者较少，对该领域的理论研究欠缺；财政支出绩效评价涉及经济学、财务管理学、公共管理学等多学科知识，对专业人员的素质要求较高，但目前在财政部门和各单位中，公务员的专业知识和业务能力不足以满足财政支出绩效评价的要求，而且这方面的专业培训不够；缺乏统一、权威的财政支出绩效评价的管理机构，没有建立利用专家和民间独立评价机构的制度；缺乏与各类支出规模相关的数据资料，没有建立支出绩效评价信息采集体系。
二、河北省财政支出绩效评价的方法
2003年中国广东省进行了财政支出绩效评价的试点工作，在开展这项活动时采用的基本方法有：成本―效益比较法、目标预定与实施效果比较法、摊提计算法、最低成本法、因素分析法、历史动态比较法、横向比较法、专家评议与问卷调查法（公众评议法）。 ①广东省财政支出绩效评价的方法对河北省构建财政支出绩效评价体系有很好的借鉴意义，同时河北省还应该根据自己的实际情况，积极探索新的绩效评价方法。目前世界上应用最为广泛的是模糊综合评判方法和平衡计分卡方法。下面我将运用平衡计分卡的评价方法，从河北省财政支出的实际情况出发，从财务、顾客、业务流程、学习/成长四个视角作简单分析。
1.财务视角。从政府的立场设置的相应的指标，该指标是财政支出对社会贡献的计量，包括财政支出所要实现的财政职能和社会效果，以及财政支出结构的优化。平衡记分卡应根据财政支出不同发展时期，选择相应的财务业绩指标。财政支出的财务业绩指标主要体现在财政职能的实现上，评价财务业绩的指标主要有财政支出结构的合理性、对社会经济发展的影响、对环境保护的影响、资源配置有效性评价、基尼系数、恩格尔系数、人均可支配收入增长率、城乡科、教、文、卫事业的差距，平均受教育程度、各项社会支出占财政支出的比重、财政供养人口比例、基本建设和更新改造项目投产率、项目投产率、项目投资的经济效益和社会效益、农村社会保障网络数、资源节约和环境友好类指标、社会和谐类指标等。
2.顾客视角。即从居民的立场所设置的目标。公共财政是政府作为社会公共利益的代表为社会公共需要提供的理财活动，政府从社会上筹集资金，目的在于向社会提供公共产品和服务，政府的目标是建立公共服务型政府，从这个意义上说，政府就是一个生产和经营公共服务的主体，政府为之服务的所有居民均可称为“顾客” 。评价指标主要有居民满意度、居民抱怨度、居民对政府的支持率，服务质量的满意度等。
3.内部流程视角。从财政支出管理部门的立场所设置的目标，也是对财政提供公共服务，满足公众需要过程的计量。Kaplan教授极力主张一个组织就是一系列相关联的作业或者若干流程的集合，即一项作业或一个流程存在的首要理由是能够满足客户需要，计量内部流程的指标包括公平、时间、质量和成本等方面。在财政资金的收缴、申请、分配、划转、使用等各个流程，都应该注重公平、提高效率、节约时间、降低成本。评价指标主要有资金到位率、资金到位及时性、资金使用及管理情况、项目完成进度、立项目标的完成程度、项目完成工作量、财政资金入库的及时性等。
4.学习/成长视角。学习/成长视角是财政支出满足社会需要，创造顶级流程的现有和潜在能力的计量，主要包括公务员队伍建设、系统建设、组织程序等。在公务员队伍建设中，应注重公务员业务能力的提高，主要考核指标有公务员满意度、公务员流动率、公务员工作效率，公务员知识水平、公务员培训次数等。系统建设主要指信息系统能否提供准确、可靠和连续的有关业务流程的信息，主要通过组织当前可取得的信息与期望所需要的信息之比等指标进行评价。组织程序主要指财政支出是否具有表示实现财政职能的指标并将这些指标与适当的奖励制度相结合。激励和权力指标主要用来反应公务员工作的积极性激发方面的情况，可以用每位公务员所提建议的数量、所采纳建议的数量、个人和部门之间的协作程度等指标来评价。
平衡计分卡的四个视角的指标并不是相互独立的，而是一条因果关系链，展示业绩和业绩的动因之间的关系。这种关系可以为经济战略管理提供保障。如财政为了实现优化资源配置、公平收入分配、稳定经济增长的职能，必须做出让居民满意的成绩，居民对政府满意度的提高源于政府提供公共服务的质量，提供公共服务质量的提高源于迅速、高效的财政支出管理流程，财政支出管理流程效率的提高必须得益于公务员自身素质和业务能力的提高以及信息系统的建立和完善。
平衡计分卡的方法表明，组织创造价值的能力主要取决于财务、顾客、内部流程、学习/成长四个方面，战略图把组织的最高目标――使命、价值观和愿景，和每一个公务员能够理解和可执行的工作步骤联系在了一起，确保以上四个方面的目标互相协调一致。下页图1是战略平衡计分卡在财政支出绩效评价中的具体应用：
三、构建河北省财政支出绩效评价的基本思路
1.制定和出台财政支出绩效评价的法律规范，健全财政支出绩效评价制度。建立财政支出绩效评价的法律、法规的依据，将财政支出绩效评价制度法制化。河北省开展财政支出绩效评价活动，必须建立强有力的制度保障。建立开展财政支出绩效评价活动的工作制度。河北省开展这项活动时也应根据河北省的实际情况制定相应的评价细则和具体的工作程序，以确保这项活动的顺利进行。
2.提高对财政支出绩效评价的认识。首先，在财政部门内部对财政支出绩效评价引起足够的重视，获得共识和领导的强力推行。财政支出绩效评价工作是一个循序渐进的过程，需要一个强有力的领导人的指引和坚持。其次，在社会上引起对财政支出绩效评价的足够重视，消除人们对财政支出绩效评价的偏见。在财政资金使用部门树立正确的绩效观，重视财政资金的有效性评价。最后，财政支出的评价由合规性评价转向经济性、有效性评价。
3.加强财政支出流程的管理。优化财政支出结构，加大财政保障力度。解决财政支出“越位”和“缺位”的矛盾，使财政支出仅仅围绕社会经济的目标，退出不适合财政介入的领域，提高公共事业的保障力度，渐少并防止无效支出和盲目支出。
在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价。在收缴环节，集中收缴，提高资金入库率；在分配环节，分类细化预算指标；在购买环节，实行政府集中采购制度；在支付环节，采用国库集中支付方式。编制绩效预算，进行事前控制，各级财政部门建立财政支出分析报告制度。在政府预算中，实行部分的权责发生制会计。
4.建立科学的财政支出绩效评价指标体系。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库，从指标适用性的角度考虑，分为通用指标、专用指标，补充指标和评议指标，根据指标的性质不同，分为定量指标和定性指标。设计一套科学、合理的指标体系，需要兼顾局部利益与整体利益、当前利益和长远利益、直接利益和间接利益，既适用可比，又易于操作，同时还要增加评价结果的约束力，确立财政支出绩效评价工作的权威性。
5.加强公务员队伍建设和信息系统建设。重视财政支出绩效评价的分析和研究，研究消费者对公共品的需求，探讨国家应如何根据消费者偏好进行投资决策。在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构来进行统一管理，同时赋予工作机构和相关人员必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证及行政处罚建议等方面给予一些特定权力。借鉴西方财政支出绩效评价的成功的经验，建立专门的政治上独立的绩效评价机构，配备专业评估人员。加强对负责财政支出绩效评价的公务员业务能力的培训与考核，提升他们的专业胜任能力和综合素质。逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络和数据库，重点建设“金财工程”等信息系统。
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