农村最低生活保障制度实施中的问题与对策

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　　摘要：农村最低生活保障作为农村社会保障体系中的最后一道防线，与大多数农民的切身利益相关。甘肃省农村最低生活保障政策的实施取得初步成效。但在实施阶段，还存在确定标准不科学、低保对象家庭财产信息难以核实、低收入救助人口动态监测机制和低保组织机构的不成熟以及对低保立法监督机制的不完善等问题，严重影响了农村最低生活保障政策的实施目标与原则，制约了低保政策作用的发挥，因此完善甘肃省农村低保政策迫在眉睫。
　　关键词：农村低保政策;存在的问题;对策
　　一、G县农村居民最低生活保障实施基本情况
　　为了保障和改善民生，维护家庭经济困难群众的基本生活和权益，根据《甘肃省农村居民最低生活保障办法》（省政府令第98号），结合G县实际情况，G县人民政府、民政局印发了《关于印发G县农村居民最低生活保障实施细则的通知》（G政发〔2013〕181号）、《关于转发民政部最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知（G民發〔2013〕41号）、《关于建立城乡低保家庭信息比对工作联动机制的通知》（G政办发〔2012〕232号）、《关于印发G县农村贫困家庭收入核定办法（试行）的通知》（G政办发〔2013〕143号）、《关于印发G县农村困难家庭综合测评排序办法（试行）的通知》（G政办发〔2013〕142号）、《关于规范G县农村居民最低生活保障村级民主评议的通知》（G民发〔2013〕164号）、《关于G县城乡低保经办人员和村民委员会干部近亲属享受低保备案制度》的通知（G民发〔2013〕142号）、《关于G县城乡低保对象定期报告制度的通知》（G民发〔2013〕198号）等相关政策条文，并在此基础上，坚持公平、公正，动态管理，全面考虑的原则，开展居民低保工作。
　　G县根据甘肃省省委、省政府对进一步提升全省城乡最低生活保障标准和补助水平，于2017年1月1日起开始逐步执行新的低保标准和补助水平，预计于3月底确保新标准的全面实施。农村低保年指导标准提高22.6%，达到3500元，一二类低保对象每人每月补助水平由原来的285元、249元提标到现在的每人每月291元、275元，三四类低保对象的补助水平没有改变，仍为原来的每人每月84元、58元。农村特困供养对象省级补助标准提高8.4%，其中：集中供养年补助提高到5420元，分散供养年补助提高到4255元，市、县配套每人每年600元，即集中供养标准、分散供养标准分别为6020元、4855元。
　　据G县民政局2016年12月底统计，全县共有农村低保对象16760户60968人，2017年1月发放低保金793.36万元。其中，一类低保户2015户5157人;二类低保户3579户11542人;三类低保户9884户39322人;四类低保户1228户4947人。农村低保金全部来源于财政拨款。
　　二、G县农村低保实施过程中存在的问题
　　（一）政策问题
　　1. 各部门联动机制不完善，信息获取量有限
　　按照《关于建立城乡低保家庭信息比对工作联动机制》（G政办发〔2012〕232号）指示，各相关部门应积极配合G县民政局核对中心进行低保信息核对，提供更多需要的基本信息。但由于该政策文件并无一定的法律约束力，因此核对过程中，部分信息无法提供给县民政局社会救助核对部门。
　　2. 针对骗保现象，无严厉的处罚措施
　　按照《G县社会救助申请家庭经济状况核对办法（试行）》指示，申请者通过谎报家庭经济状况骗取社会救助的，经核查机构发现对其取消社会救助资格并追回之前的救助资金，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，县民政局、乡镇民政局在执行低保家庭信息比对时，对核查出此类现象的家庭仅终止低保金的发放，并未有其他相应处罚措施。当这类家庭出现贫困时，依然可以申请低保。因此，未有任何强硬处罚措施的低保造成了骗保现象，不仅破坏社会风气，而且增加了低保工作人员的工作难度。
　　3. 低保对象没有分类界定
　　由于低保标准没有具体硬性指标的界限，相对于一类、二类低保而言，三类、四类低保界限很模糊，所以在识别低保户的时候具有一定困难，让有些非低保户钻空子，而让一些文化程度低，对低保政策了解较少，不能维护自己权益的家庭错失申报低保的机会。同时三、四类低保户年收入与普通村民年收入界限模糊。导致了村民之间的矛盾，究竟谁可以吃低保？村干部不好抉择，村民不好投票，各家关系紧张。
　　（二）执行问题
　　1. 专职低保工作人员缺乏
　　农村低保的核心是入户调查核实低保申请者家庭状况，确定低保对象。核定低保户大多数工作都落在乡、村两级，农村低保工作人员一般都是由其他岗位的工作人员兼任的，缺乏专职的农村低保工作人员和稳定的农村低保队伍，对申请者的家庭经济状况的核查仅仅是流于形式，导致了申请对象的瞄准偏差。专职低保工作人员的严重缺乏，不仅制约了农村最低生活保障的标准化，而且还引发了一系列影响农村社会生活和谐稳定的问题。
　　2. 居民家庭经济收入核查困难
　　农民的家庭收入由打工收入、种植收入、养殖收入这三部分主要收入和转移性收入组成，在对农村低保申请者进行入户调查时，普遍采取“一看房，二看粮，三看家里有没有读书郎”的方法来判断申请对象家里的经济状况，但这种感性认识并不能真实的反映申请者家里的实际情况，因此需要在感性认识的基础上进行进一步的理性分析，即通过建立居民家庭经济状况核对机制和统一的核查标准来进行核查。由于目前各部门联动机制还有待完善，对农村低保户家庭收入与支出金额信息掌握不全，仅能根据现有数据进行核实，未完全考虑到低保户的真实情况，导致在核对工作中容易出现偏差，造成瞄准偏差。
　　3. 低保退出机制不完善
　　低保退出机制不够完善，并且在低保对象管理上，由于基层工作人员欠缺、加上网络化、信息化程度相对落后，导致很难及时有效地追踪低保。从而使得很大一部分人在家庭经济明显改善后还在领取低保金。同时，低保家庭除了领取最低生活津贴外，还可以享受额外的社会援助和社会福利，这使得低保家庭难以退出最低生活保障，同时帮助了一群懒惰的人。 　　（三）受益者的问题
　　农村低保制度的受益者是农村贫困对象，作为农村低保政策的最终受益者，对低保政策认识程度的高低直接决定着政策的实施效果。在G县农村，通过低保政策这几年的执行，大部分低保户通过电视、报纸以及村委会宣传对农村低保政策有过一些了解，但也有部分贫困户缺乏主观参与意识，认为自己人微言轻，即使递交了低保申请书也不会将自己评为低保户，低保名额更有可能分配给与村支书关系较好的家庭，因此这部分家庭既不会去递交申请书，更不会去关心村里低保的民主评议及公示，直接影响了农村低保政策实施目标与原则。
　　三、完善G县农村低保政策的对策
　　（一）政策方面
　　1. 建立大数据平台，部门间的信息共享需要顶层推动
　　制定相关的法律法规，克服信息跨部门共享的障碍，让公安户籍、车辆、税务、工商等需要省级数据平台建成专网对接，金融、保险、证券等部门为国家直管的信息能够为市、县（区）级民政核对部门使用，建议省级民政部门能够为市、县（区）级民政部门投入资金，通过建立共享平台和拓宽信息渠道来加大支持力度，同时加快推进市级信息管理部门和市级信息系统数据库建设，提高地方民政部门信息核对的效率与准确性。
　　2. 加强低保认定环节不法行为的惩治措施
　　严格限制基层低保工作人员行使权力的范围与方式，对越级办理低保的工作人员给予严厉的惩罚。对于为了自己的利益关系而违法办理的“人情保”、“关系保”工作人员，有关部门可以根据他们的情况对其进行必要的警告，在情形严重的情况下，他们可能会受到刑事级别的罚款、行政降级或行政诉讼的惩罚。同时要对低保申请人进行强有力的法律规制，以法律的形式明确规定低保申请者必须提供真实申报材料，对通过提供虚假信息骗保的申请对象，应当提高惩罚程度。对于未造成恶劣影响的申请人，惩罚其终身不得申请低保待遇;对于影响范围大、后果恶劣、村民普遍反感的骗保人，应该追究其刑事责任。
　　（二）执行方面
　　1. 提高低保工作者数量和工作能力
　　最低生活保障工作的开展中，低保工作者起着举足轻重的作用，低保工作者数量的多少，能力的高低直接影响着低保的公平与应保尽保。最低生活保障从短期的社会效益看是救，长期是助，但是社会救助工作的认知水平、法律素养、职业道德等都是至关重要的。低保工作者如果对政策及执行没有全面深入的了解，缺少专业知识的培训，不仅救助效率不高成效也甚微，高素质高质量专业化的低保队伍能使最低生活保障工作的开展更规范，更顺利，更有成效。因此，有必要加强低保工作队伍建设，提高低保工作人员的工作能力，这样可以有效地减少“欺保”、“漏保”、“骗保”“错保”、“人情保”现象的发生。第一，建立基于绩效的激励机制和晋升制度。同时由村干部、“大学生村官”、低保信息员组成强大的低保工作队伍，同时在拓宽乡镇低保工作人员的同时吸纳与低保工作专业性较强的大学生。在农村选取高素质的由较高学历且乐于助人的村民作为低保信息员，及时的向村委会反映低保户的家庭状况。第二，加大对低保工作者培训资金的投入力度，通过系统全面的组织培训，使其在充分了解低保政策相关文件的同时不断提高专业知识、业务能力和素质，不断提高他们在低保工作政策的推广和执行过程中的认知能力，同时提高工作效率和业务水平。
　　2. 低保对象核定标准多元化
　　低保对象的精准核定是低保政策实施的关键，目前在国内普遍采用“居民家庭人均纯收入”的方式来核定农村低保对象。2012年12月12日民政部印发了《最低生活保障审核审批办法（试行）》（民发〔2012〕220 号），《办法》规定，低保申请人的户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件。
　　农村居民家庭经济状况的核查是农村低保对象精准认定的关键，农民的收入来源主要有种植业、养殖业以及打工收入等，并且收入来源复杂化且多样化，为了实现农村对象的精准“瞄准”，首先，国家需要建立一个统一的计算标准来对农村居民的家庭收入进行核查;其次，各地区根据各地区经济发展的实际状况来制定适合本地区核查标准，同时，省级政府要对农村居民的临时性、隐瞒性以及其他收入的核算应作出明确的规定，避免出现漏核。
　　3. 完善低保退出机制
　　救助的终结往往表现为社会救助对象的退出，而社会救助对象能否退出救助范围，在一定程度上会影响一个家庭的基本生活状况，因此对于救助对象的退出也要准确无误。面对“错保”“漏保”等现象，退出的监管显得相当重要。因此采取定期与不定期相结合的动态管理方式。对低保对象进行动态管理的过程中，原则上一二类低保两年审核一次，三四类低保一年审核一次。农村低保由于审核周期长，所以就会出现低保户与核查者之间的信息不对称，导致农村低保的退出出现了滞留的现象。因此应该改变这种动态管理方式，对于家庭结构比较稳定，每个月的收入相对稳定的家庭可进行每年核查一次;而对于家庭结构不稳定，每个月的收入都处于起伏状态的家庭可进行每个月核查一次，根据一定时期内家里经济状况的变化及人员的变动来及时办理低保的发放手续。完善低保退出机制，有利于新产生的救助对象进入，实现救助资源最优配置。
　　（三）受益者方面
　　加强低保政策宣传力度，提高村民对低保政策的认识。在农村低保政策的实施过程中，村委会应采取适当措施，加大农村最低生活保障政策的宣传力度，提高村民对最低生活保障政策的认知。更加有效的实现农村低保政策实施目标。首先要对农村低保的申请标准、申请流程、民主评议及结果公示进行重点宣传，让村民真正了解低保政策，能够积极主动地去申请低保并参加民主评议。其次将传统宣传方式和现代多媒体宣传方式结合来向群众宣传低保政策。最后通过在村委会召开村民会议、挨家挨户进行普及讲解以及在村委会公示栏张贴有关低保政策的文件等方式，提高农村低保政策的知晓率与普及率，使村民能够从真正意义上了解农村低保政策，在政策实施过程中有效保障自身合法权益不受侵犯。
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　　（作者单位：甘肃農业大学管理学院）
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